Sentenza n. 286/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La curatela ha chiesto di accertare l'inadempimento del Comune agli obblighi assunti con l'accordo sostitutivo ex art. 11 l. 241/1990 relativo all'attuazione del PEEP, deducendo in particolare la mancata o incompleta acquisizione espropriativa delle aree non acquistate dal consorzio, la mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione e il complessivo malgoverno dell'operazione urbanistica. Ha chiesto la restituzione di € 1.339.025,80, versati per l'integrazione degli oneri di urbanizzazione primaria, per i diritti edificatori relativi ai comparti di edilizia libera e per gli espropri non completati, invocando l'indebito oggettivo e, in subordine, l'ingiustificato arricchimento. Ha inoltre sostenuto che la scadenza del PEEP e l'inattuazione dell'intervento avrebbero determinato lo scioglimento o la risoluzione dell'accordo. Il Comune ha contestato l'inadempimento, richiamando il giudicato formatosi sulla legittimità dell'accordo e deducendo di avere approvato il PEEP, il progetto delle opere di urbanizzazione e la convenzione urbanistica, nonché di avere in gran parte eseguito le procedure espropriative. Ha proposto ricorso incidentale per il risarcimento di € 3.472.140,00, assumendo l'inadempimento del consorzio e i danni derivanti dalla mancata attuazione del PEEP; in subordine ha chiesto la compensazione con un credito ammesso al passivo fallimentare.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso principale e il ricorso incidentale, compensando le spese. Quanto alla domanda della curatela, ha ritenuto non provato uno specifico inadempimento colpevole del Comune. L'accordo sostitutivo era stato definitivamente ritenuto legittimo dal Consiglio di Stato e le sue clausole, inclusi gli impegni economici del consorzio, erano state accettate per accelerare l'acquisizione delle aree e la realizzazione delle opere di urbanizzazione, garantendo al privato vantaggi edificatori. Le somme versate, compresa quella di € 600.000,00, avevano una causa giustificativa lecita e coerente con l'operazione. Il Comune aveva approvato il progetto delle opere di urbanizzazione e la convenzione urbanistica e aveva portato a termine le procedure espropriative per numerose particelle; non risultava inoltre che il consorzio avesse sottoscritto la convenzione, richiesto i titoli edilizi o indicato fatti specifici imputabili al Comune che avessero impedito l'attuazione del PEEP. La mancata realizzazione dell'intervento non consentiva quindi né la risoluzione per inadempimento pubblico né la restituzione delle somme. Il TAR ha inoltre ritenuto che il PEEP fosse ancora astrattamente attuabile con modalità modificate e ha escluso un inadempimento colpevole del consorzio, considerando l'interruzione dei finanziamenti bancari e la crisi del mercato fattori autonomi e non prevedibili. Ha respinto la domanda riconvenzionale perché il Comune non aveva provato un danno ingiusto e attuale: la mancata realizzazione delle opere serventi all'edificazione non costituiva, di per sé, un danno risarcibile; gli oneri e l'IMU non erano esigibili nei termini prospettati in assenza dei presupposti edificatori; il danno da mancata riqualificazione era privo di adeguata consistenza e quantificazione. La domanda di compensazione è stata assorbita dal rigetto delle domande principali.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  L'accordo sostitutivo è valutato in relazione al PEEP cui accede e resta soggetto agli obblighi negoziali assunti dalle parti; nel caso concreto non è stato accertato un inadempimento del Comune.

• art. 2033 c.c.

  La restituzione dell'indebito presuppone che il pagamento sia privo di causa; il TAR ha escluso tale presupposto per le somme versate in esecuzione dell'accordo, ritenendole sorrette da una causa giustificativa lecita.

• art. 2041 c.c.

  L'ingiustificato arricchimento è stato invocato dalla curatela, ma non applicato poiché il pagamento è stato ritenuto assistito da causa e non è stato provato un arricchimento senza causa.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  Gli oneri di urbanizzazione e il contributo di costruzione sono collegati ai presupposti dell'attività edificatoria e al rilascio dei titoli edilizi; il Comune non ha provato il danno da mancato introito nei termini richiesti.

• art. 35 l. 865/1971

  Il Consiglio di Stato aveva ritenuto legittima, nel contesto del PEEP, la struttura dell'accordo e i vantaggi attribuiti al consorzio privato.

• art. 72 l. fall.

  Il curatore non può sottrarsi agli obblighi dell'accordo pubblico mediante lo scioglimento previsto dalla norma, secondo quanto risultante dalla vicenda processuale richiamata dal TAR.

• art. 33 l. fall.

  La richiesta comunale di acquisire la relazione del curatore e lo stato passivo è stata respinta perché la causa era decidibile sulla base degli atti già disponibili.

Massime di principio

• In una controversia sull'inadempimento di un accordo sostitutivo ex art. 11 l. 241/1990, chi chiede la risoluzione o il risarcimento deve individuare e provare specifici fatti imputabili alla controparte, causalmente idonei a impedire l'attuazione dell'operazione; la mera mancata realizzazione del piano non dimostra, da sola, l'inadempimento dell'amministrazione.
• Le somme versate dal privato in esecuzione di un accordo urbanistico non sono ripetibili per il solo fatto che l'intervento non sia stato realizzato, quando il pagamento trovi causa nelle prestazioni e nei vantaggi previsti dall'accordo e non sia stata accertata l'illegittimità o la caducazione della relativa pattuizione.
• La legittimità delle clausole di un accordo sostitutivo collegato a un piano urbanistico deve essere valutata nel quadro dello strumento urbanistico e degli obiettivi complessivi dell'operazione; una volta coperta da giudicato, tale legittimità non può essere rimessa in discussione nel successivo giudizio sull'inadempimento.
• La mancata realizzazione di opere di urbanizzazione serventi a un intervento edilizio non integra automaticamente un danno risarcibile per il Comune, se non è provato un pregiudizio patrimoniale concreto, attuale e causalmente collegato all'inadempimento del privato.
• La crisi finanziaria del lottizzante e l'interruzione dei finanziamenti bancari possono escludere, in mancanza di ulteriori elementi, la prova di un inadempimento colpevole del privato alle obbligazioni di attuazione del piano.

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