Sentenza n. 6700/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria ha impugnato la sentenza del TAR Campania che aveva dichiarato inammissibile il ricorso originario per effetto della sottoscrizione di accordi contrattuali ex art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992 contenenti una clausola di salvaguardia. L'appellante ha sostenuto che la controversia non riguardasse i tetti di spesa o le tariffe, ma i criteri organizzativi, gli standard assistenziali e le dotazioni di personale necessari per l'erogazione delle prestazioni riabilitative. Ha riproposto i motivi assorbiti in primo grado: violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi; violazione dell'autovincolo derivante dal parere dell'Avvocatura regionale; erronea interpretazione del D.C.A. n. 154/2014 e insussistenza di una revoca, anche implicita, della Sezione B dell'Allegato A alla D.G.R.C. n. 6757/1996; violazione dei principi di affidamento, ragionevolezza, istruttoria e motivazione; erroneità del richiamo alla disciplina sopravvenuta sui setting riabilitativi. L'ASL ha inoltre eccepito la mancata impugnazione della deliberazione aziendale n. 1502/2023 e il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha escluso che la clausola di salvaguardia degli accordi ex art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992 producesse effetti preclusivi, poiché la rinuncia deve essere interpretata restrittivamente e riguarda i provvedimenti conosciuti al momento della sottoscrizione concernenti la determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe. Gli atti impugnati riguardavano invece gli standard organizzativi, i livelli assistenziali e le dotazioni di personale, sicché gli eventuali riflessi economici indiretti non erano sufficienti a ricondurre la controversia nell'ambito della clausola. È stata respinta anche l'eccezione relativa alla mancata impugnazione della deliberazione aziendale del 2023, poiché solo nel 2024 l'Amministrazione aveva adottato l'interpretazione ritenuta lesiva. È stata inoltre riconosciuta la legittimazione passiva dell'ASL, essendo stato impugnato il verbale del suo Tavolo tecnico quale atto immediatamente lesivo. Nel merito, il motivo relativo all'art. 10-bis l. 241/1990 è stato respinto perché la disposizione opera nei procedimenti a istanza di parte, mentre la vicenda riguardava attività amministrativa generale e officiosa. È stato respinto anche il motivo sull'autovincolo, poiché il parere dell'Avvocatura regionale aveva natura consultiva interna e non vincolante. Sono stati invece accolti i motivi sull'interpretazione del D.C.A. n. 154/2014. Il decreto, avente a oggetto la rideterminazione delle tariffe delle prestazioni riabilitative, non conteneva una chiara previsione di abrogazione degli standard organizzativi e assistenziali della D.G.R.C. n. 6757/1996. Il punto 3 del decreto, nel revocare la deliberazione del 1996 salvo la parte relativa ai minuti di assistenza e alle dotazioni professionali, doveva essere inteso come conservazione dell'intera Sezione B, dedicata proprio a tali profili. La protratta applicazione dei parametri relativi agli internati gravi e gravissimi fino al 2022 e, secondo la documentazione prodotta in appello, anche nel 2025 e nel 2026, costituiva ulteriore elemento interpretativo contrario all'asserita abrogazione. Le omissioni dell'allegato al decreto non potevano prevalere sul chiaro contenuto del dispositivo né gli ulteriori riferimenti alla D.G.R.C. n. 164/2022, ai LEA e alle determinazioni di So.Re.Sa. dimostravano l'abrogazione della disciplina. Gli atti impugnati sono stati pertanto annullati nei limiti indicati in motivazione. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La clausola comporta, secondo l'indirizzo richiamato, rinuncia alle azioni relative a tetti di spesa e tariffe già conosciuti al momento della sottoscrizione, ma tale rinuncia è di stretta interpretazione e non si estende alle controversie sugli standard organizzativi e assistenziali.

• art. 10-bis l. 241/1990

  motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza

  La disposizione si applica esclusivamente ai procedimenti ad istanza di parte e non alle attività amministrative generali e officiosamente avviate.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  L'impugnazione di un atto immediatamente lesivo adottato o formato dall'amministrazione è sufficiente a radicarne la legittimazione passiva, indipendentemente dal carattere vincolato o discrezionale dell'attività svolta.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Sono ammissibili in appello documenti successivi alla sentenza impugnata, utilizzabili per dimostrare la persistente applicazione dei parametri assistenziali.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  L'appellante può riproporre in appello le domande e i motivi assorbiti o non esaminati dal giudice di primo grado.

• art. 26 l. 833/1978

  Riguarda le prestazioni riabilitative erogate dalla struttura sanitaria privata accreditata; il D.C.A. n. 154/2014 concerneva la rideterminazione delle relative tariffe.

• D.C.A. n. 154 del 29 dicembre 2014

  revoca la D.G.R.C. n. 6757 del 1996 "ad eccezione della parte in cui vengono fissati i minuti di assistenza per ogni singola funzione o figura professionale per i diversi setting"

  Il decreto ha inciso sul sistema tariffario, ma non ha abrogato gli standard organizzativi, i livelli assistenziali e le dotazioni professionali conservati dalla clausola di salvezza riferita alla Sezione B della deliberazione del 1996.

• D.G.R.C. n. 6757 del 31 luglio 1996

  Sezione B dell'Allegato A

  La Sezione B disciplina i minuti di assistenza, gli standard assistenziali e le dotazioni professionali delle strutture riabilitative accreditate e non è stata implicitamente abrogata dal D.C.A. n. 154/2014.

Massime di principio

• La clausola di salvaguardia contenuta negli accordi contrattuali delle strutture sanitarie accreditate, incidendo sul diritto di azione, è di stretta interpretazione e non preclude le controversie relative a requisiti organizzativi, livelli assistenziali e dotazioni di personale per il solo fatto che tali determinazioni possano produrre riflessi economici indiretti sulla gestione della struttura.
• L'art. 10-bis l. 241/1990 trova applicazione nei procedimenti a istanza di parte e non è invocabile per contestare l'omessa comunicazione dei motivi ostativi nell'ambito di un'attività amministrativa generale e officiosa di disciplina dei requisiti organizzativi e assistenziali delle strutture accreditate.
• Un parere dell'Avvocatura regionale costituisce attività consultiva interna e non determina un autovincolo dell'amministrazione, salvo che una specifica disposizione normativa gli attribuisca efficacia vincolante.
• In assenza di una previsione chiara ed espressa, un atto volto alla rideterminazione delle tariffe delle prestazioni sanitarie non può essere interpretato come abrogativo degli standard organizzativi e assistenziali che disciplinano le modalità di erogazione delle prestazioni; una clausola che salvi i minuti di assistenza e le dotazioni professionali conserva la disciplina corrispondente anche quando essa sia contenuta in una sezione più ampia dell'atto previgente.
• La protratta applicazione amministrativa di una disciplina per più annualità costituisce un significativo elemento interpretativo della sua perdurante vigenza e non è compatibile, senza adeguata spiegazione, con la successiva tesi di una sua integrale abrogazione implicita.
• L'amministrazione che abbia adottato un atto immediatamente lesivo è legittimata passivamente nel giudizio di annullamento, anche se deduce di avere svolto un'attività meramente esecutiva o vincolata.

Come è indicizzato