Sentenza n. 5027/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato l'ordinanza comunale del 28 luglio 2025 con cui le è stata ingiunta la chiusura dell'attività commerciale ed è stata dichiarata la decadenza dei titoli commerciali, sostenendo che gli abusi edilizi e la procedura RESA riguardassero immobili, porzioni o soggetti diversi da essa. Ha dedotto: violazione delle garanzie partecipative e dei principi di leale collaborazione per omessa comunicazione di avvio del procedimento; illogicità e genericità dell'atto per la contestualità tra chiusura e decadenza, per la mancata individuazione dei titoli coinvolti e della normativa violata; violazione del legittimo affidamento per il tempo trascorso; difetto di istruttoria e carenza dei presupposti, anche per mancata considerazione dell'aggiornamento della planimetria e del layout presentato tramite SUAP; erronea riferibilità della procedura RESA e degli abusi ai locali effettivamente utilizzati; insussistenza di una definitiva irregolarità urbanistica in ragione della pendenza o impugnabilità dei dinieghi di condono; necessità di un previo ordine di ripristino o demolizione; estraneità della società agli ampliamenti abusivi; sproporzione della chiusura immediata e della decadenza dei titoli.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, confermando la legittimità dell'ordinanza di chiusura e decadenza, e ha condannato la società ricorrente al pagamento di 2.500 euro di spese di giudizio. La censura partecipativa è stata respinta perché la chiusura dell'attività esercitata in locali abusivi costituisce attività vincolata: l'omessa comunicazione di avvio non è viziante ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, non potendo il contenuto del provvedimento essere diverso. Il giudice ha qualificato sostanzialmente la misura come revoca/decadenza dei titoli commerciali e ha ritenuto che la regolarità urbanistico-edilizia dei locali costituisca presupposto iniziale e permanente dell'esercizio commerciale. L'amministrazione ha quindi il potere-dovere di inibire l'attività quando i locali siano interessati da accertamenti o provvedimenti repressivi di abusi edilizi, da una procedura RESA e da dinieghi di condono. La contestualità tra chiusura e decadenza non è stata considerata viziosa, poiché entrambe le misure erano funzionali a impedire l'esercizio dell'attività in locali abusivi. L'atto non è stato ritenuto generico, avendo richiamato l'autorizzazione commerciale del 1996 e le istanze presentate dalla società; la formula relativa a tutti i titoli commerciali non è stata ritenuta lesiva in assenza dell'indicazione di ulteriori titoli non considerati. È stata esclusa la tutela dell'affidamento, poiché il mero decorso del tempo o l'inerzia amministrativa non rendono legittimo un abuso originario e non fondano un affidamento qualificato neppure in capo al titolare di un'autorizzazione commerciale rilasciata sul presupposto della conformità edilizia. Il TAR ha accertato che l'abusività riguardava sostanzialmente l'intero immobile utilizzato per la vendita, sicché non era possibile individuare parti legittimamente edificate né invocare la proporzionalità della misura; l'aggiornamento della planimetria tramite SCIA non poteva sostituire i titoli edilizi mancanti. I dinieghi di condono erano intervenuti prima dell'ordinanza impugnata e alcuni non erano stati specificamente censurati o impugnati con motivi aggiunti. Infine, non è necessaria la previa adozione o definitività di un ordine di demolizione: la carenza di conformità urbanistico-edilizia è autonomamente sufficiente a giustificare l'inibizione dell'attività commerciale, trattandosi di interessi pubblici collegati ma distinti.

Norme richiamate

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento per vizi formali non incidenti sulla sua legittimità sostanziale e il cui contenuto non avrebbe potuto essere differente da quello in concreto adottato

  L'omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l'annullabilità dell'atto quando il potere esercitato è vincolato e l'amministrazione non avrebbe potuto adottare un contenuto diverso.

• art. 3, comma 7, l. 287/1991

  La decadenza dai titoli commerciali, in presenza della violazione di prescrizioni essenziali o del venir meno dei requisiti per la prosecuzione dell'attività, è stata ritenuta atto necessitato.

• art. 35, comma 11, l. 865/1971

  È richiamato in relazione all'assegnazione dell'area nel piano di zona e alla prevista realizzazione dell'edificio per attività produttiva.

• art. 6 del Regolamento (CE) n. 852/2004

  È richiamato quale base delle pratiche di aggiornamento della registrazione dell'attività alimentare, senza che tali aggiornamenti siano ritenuti sostitutivi dei titoli edilizi.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato per disporre l'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi delle parti.

• art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, insieme alla normativa nazionale sulla privacy, per la tutela dei diritti e della dignità delle persone menzionate nella sentenza.

Massime di principio

• La regolarità urbanistico-edilizia dei locali costituisce presupposto iniziale e permanente per il legittimo esercizio di un'attività commerciale; l'amministrazione può e deve inibire l'attività quando i locali siano abusivi o siano stati interessati da accertamenti e provvedimenti repressivi edilizi.
• La chiusura di un'attività commerciale esercitata in locali abusivi è un esercizio vincolato del potere amministrativo; pertanto, l'omessa comunicazione di avvio del procedimento non comporta l'annullabilità dell'atto quando il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• La decadenza dai titoli commerciali, ove siano state violate prescrizioni amministrative essenziali o siano venuti meno i requisiti per la prosecuzione dell'attività, ha natura di potere vincolato una volta accertati i relativi presupposti e può essere disposta contestualmente alla chiusura dell'attività.
• La mancanza di conformità urbanistico-edilizia dei locali può giustificare l'inibizione dell'attività commerciale anche prima dell'adozione o della definitività di un ordine di demolizione, poiché la cessazione dell'attività commerciale e il ripristino edilizio perseguono interessi pubblici distinti.
• Il decorso del tempo e la mera inerzia dell'amministrazione non rendono legittimo un abuso edilizio originario e non fondano un legittimo affidamento, neppure in capo a chi eserciti l'attività sulla base di un'autorizzazione commerciale rilasciata in relazione a locali privi di conformità urbanistico-edilizia.
• Una comunicazione SUAP concernente l'aggiornamento della planimetria o del layout dell'attività non può sostituire i titoli edilizi necessari né sanare l'abusività dei locali.

Come è indicizzato