Corte di giustizia, Sentenza C-817/18

Impugnazione nel caso C-817/18 P: aiuti di Stato per l’acquisto di aree naturali

La Corte di giustizia, Seconda Sezione, decide sull’impugnazione proposta da tredici organismi privati olandesi di tutela e gestione di terreni contro la sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione della Commissione relativa al regime di aiuti neerlandese per l’acquisto sovvenzionato o la messa a disposizione gratuita di spazi naturali. La controversia riguarda, da un lato, la ricevibilità del ricorso di annullamento proposto da un’associazione di proprietari fondiari e, dall’altro, la questione se la Commissione avesse dovuto aprire il procedimento formale di indagine per la presenza di difficoltà serie.

Contesto normativo rilevante

La vicenda si colloca nel quadro del regolamento (CE) n. 659/1999, in particolare dell’articolo 1, lettera h), che definisce gli "interessati" come gli Stati membri e le persone, imprese o associazioni i cui interessi possono essere lesi dalla concessione dell’aiuto. Rileva inoltre l’articolo 4, paragrafi 1-4, che disciplina l’esito dell’esame preliminare della notifica: decisione di non aiuto, decisione di compatibilità senza dubbi o apertura del procedimento formale. Sul piano sostanziale, sono centrali l’articolo 107 TFUE, l’articolo 108 TFUE e l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, oltre alla disciplina CSP del 2011, in particolare i punti 11, 12, 13, 21, 44, 46, 47 e 48.

Fatti e procedimento amministrativo

Il Regno dei Paesi Bassi aveva istituito il regime PNB per consentire a tredici organismi privati di acquistare spazi naturali nel quadro della creazione di una struttura ecologica principale e della rete Natura 2000. Le sovvenzioni coprivano prezzo di acquisto, altre spese e costi di risoluzione di contratti di affitto; eventuali entrate eccedenti i costi di gestione dovevano essere reinvestite nella conservazione della natura o versate allo Stato, con ulteriori limiti alla destinazione e alla circolazione dei terreni acquistati.

Nel 2008 alcune fondazioni private denunciarono il regime alla Commissione; in seguito la posizione fu assunta dalla VGG, associazione che mirava a garantire la parità di trattamento dei proprietari fondiari privati nel contesto delle sovvenzioni per l’acquisto di terreni. La Commissione, nella decisione del 2 settembre 2015, ritenne il regime un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ma lo dichiarò compatibile con il mercato interno in forza dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, applicando la disciplina CSP.

Sentenza del Tribunale

Dinanzi al Tribunale, VGG e altri ricorrenti deducevano quattro motivi, tra cui la violazione dei diritti procedurali ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Il Tribunale accolse il primo motivo, ritenne ricevibile il ricorso e annullò la decisione della Commissione senza esaminare gli altri motivi. La sua conclusione si fondava sia sulla qualità di "interessati" dei ricorrenti, sia sull’esistenza di indizi di difficoltà serie che avrebbero imposto l’apertura dell’indagine formale.

Primo motivo di impugnazione: nozione di "interessati"

Gli OGT sostenevano che il Tribunale avesse erroneamente qualificato VGG e i suoi membri come interessati, poiché non vi sarebbe stato un vero rapporto di concorrenza: l’attività principale degli OGT sarebbe non economica e le loro attività secondarie non si svolgerebbero sui medesimi mercati dei membri della VGG. Contestavano inoltre che fosse sufficiente una mera incidenza astratta, ritenendo necessario un effetto concreto sulla posizione concorrenziale.

La Corte respinge tale censura. Ricorda che il Tribunale aveva accertato in fatto l’esistenza di un rapporto di concorrenza almeno tra uno dei membri della VGG, la NPDHV, e gli OGT, e che tale valutazione non può essere rimessa in discussione in sede di impugnazione salvo snaturamento, non dedotto in modo ammissibile. Soprattutto, richiama la propria giurisprudenza secondo cui un’impresa concorrente del beneficiario di un aiuto rientra certamente tra gli "interessati" ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Ne segue che, una volta accertata la concorrenza, non occorre una prova autonoma di effetto concreto sulla posizione concorrenziale per la qualificazione processuale di interessato.

Secondo motivo di impugnazione: difficoltà serie nell’esame preliminare

Gli OGT sostenevano poi che il Tribunale avesse errato nel ritenere che la Commissione avesse incontrato difficoltà serie. La discussione verteva in particolare sulla qualificazione delle attività secondarie degli OGT come parte di un SIEG "globale" o "atipico", sulla mancanza di contabilità separata e sull’asserita assenza di un meccanismo idoneo a prevenire la sovracompensazione.

La Corte ricorda i principi consolidati: la Commissione può fermarsi all’esame preliminare solo se, all’esito di tale fase, non sussistono dubbi sulla compatibilità della misura; se permangono dubbi, deve aprire il procedimento ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE. La presenza di difficoltà serie si valuta in modo oggettivo e può emergere tanto dalle circostanze dell’adozione della decisione quanto dal suo contenuto, sulla base di un insieme di indizi concordanti.

Nel caso di specie, la Corte approva il ragionamento del Tribunale secondo cui la Commissione aveva basato la conclusione di compatibilità su elementi insufficienti circa il nesso tra le attività secondarie economiche e la missione principale di tutela della natura. In particolare:

• la sola circostanza che gli utili delle attività secondarie contribuissero a finanziare l’attività principale non bastava a qualificare tali attività come necessarie al SIEG;
• i punti 12, 13, 21, 44, 46, 47 e 48 della disciplina CSP mostrano che un SIEG deve essere effettivo e definito correttamente, che la compensazione non può eccedere i costi netti e che attività estranee al SIEG non possono essere inglobate automaticamente solo perché generano entrate utili al finanziamento;
• l’assenza di una contabilità separata e di un meccanismo chiaro anti-sovracompensazione costituiva un ulteriore indice di incompletezza dell’esame.

La Corte respinge anche l’argomento secondo cui il Tribunale avrebbe applicato male il punto 11 della disciplina CSP: non è corretto ritenere necessarie al SIEG attività secondarie che, di per sé, non ne fanno parte solo perché producono risorse per finanziarlo. Ugualmente, la qualificazione delle attività degli OGT come SIEG "globale" o "atipico" rivela da sé una difficoltà seria nella valutazione di compatibilità.

Ricevibilità e limiti del giudizio di impugnazione

La Corte precisa inoltre che vari argomenti dedotti dalla Commissione e dagli OGT erano irricevibili, perché introducevano contestazioni nuove o miravano a un diverso apprezzamento dei fatti senza dedurre validamente uno snaturamento. Ribadisce che in impugnazione non è consentito trasformare la natura del sindacato, né introdurre motivi nuovi nella replica salvo eccezioni specifiche non ricorrenti.

Decisione e spese

La Corte respinge integralmente l’impugnazione. Gli OGT sono condannati alle spese; la Commissione europea e il Regno dei Paesi Bassi sopportano le proprie spese. Rimane così ferma l’annullabilità della decisione della Commissione dichiarativa della compatibilità del regime PNB, come stabilito dal Tribunale.

Principi ricavati dalla pronuncia

La sentenza conferma che la nozione di "interessato" in materia di aiuti di Stato si estende al concorrente del beneficiario e non richiede, per la ricevibilità del ricorso di annullamento, una prova autonoma di lesione concreta distinta dalla concorrenza. Conferma inoltre che la Commissione deve aprire l’indagine formale quando l’esame preliminare non consente di dissipare dubbi oggettivi, specie se la misura interessa SIEG, attività secondarie economiche e rischio di sovracompensazione.