Sentenza n. 1134/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, regolarmente soggiornante in Italia dal 1996 e titolare dal 2007 di un permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, ha impugnato il decreto questorile fondato sulla reiterazione di condanne e procedimenti penali, soprattutto per reati in materia di stupefacenti, nonché sulla ritenuta insufficienza e discontinuità della posizione lavorativa e reddituale e sul carente inserimento sociale. Con il primo motivo, avente carattere assorbente, ha dedotto la violazione degli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/1990 e l'eccesso di potere, lamentando che il preavviso di rigetto del 12 maggio 2022 aveva indicato soltanto i precedenti e i procedimenti penali, mentre il provvedimento finale aveva introdotto ulteriori ragioni ostative: assenza di redditi leciti dal 2017, precarietà lavorativa, dedizione ad attività criminose quale fonte di sostentamento e insufficiente integrazione sociale e familiare. Il ricorrente ha sostenuto che tale ampliamento gli aveva impedito di interloquire efficacemente e di produrre elementi sulla situazione economica, lavorativa e familiare. Le ulteriori censure riguardavano, secondo quanto emerge dalla sentenza, plurimi profili di violazione di legge ed eccesso di potere, ma sono state assorbite.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il decreto impugnato è stato annullato. Il TAR ha ritenuto fondato il primo motivo, rilevando che il preavviso ex art. 10-bis l. n. 241/1990 era circoscritto ai profili penali, mentre il provvedimento finale aveva valorizzato anche elementi economici, lavorativi e di integrazione sociale non previamente comunicati. Il preavviso non è un adempimento formale, ma uno strumento di partecipazione sostanziale e di buon andamento, volto a consentire al privato di incidere sulla decisione e all'amministrazione di verificare la completezza e la ragionevolezza della propria istruttoria. Non è necessaria una perfetta identità tra preavviso e provvedimento finale, ma le ragioni definitive devono rientrare nel perimetro sostanziale dei motivi previamente comunicati; è invece illegittimo fondare il diniego su ragioni nuove e autonome non enucleabili dal preavviso. Il TAR ha inoltre qualificato il diniego e la revoca del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, ai sensi dell'art. 9, commi 4 e 7, d.lgs. n. 286/1998, come espressione di potere discrezionale e non vincolato. La valutazione deve essere complessiva e individualizzata e non può ridursi all'automatismo derivante dai precedenti penali, dovendo considerare anche durata del soggiorno e integrazione sociale, familiare e lavorativa. Poiché gli elementi non comunicati incidevano sulla valutazione discrezionale complessiva della pericolosità sociale, la violazione dell'art. 10-bis aveva carattere sostanziale e non poteva essere sanata mediante l'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Il vizio è stato ritenuto assorbente; il riesercizio del potere resta possibile, ma in un procedimento rinnovato nel quale siano previamente sottoposti al contraddittorio tutti i profili rilevanti e sia svolta una motivata ponderazione degli interessi. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il provvedimento deve essere adeguatamente motivato, consentendo di ricostruire le ragioni dell'esercizio del potere.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto deve anticipare in modo sostanziale le ragioni ostative, così da consentire un contraddittorio effettivo; il provvedimento finale non può fondarsi su ragioni nuove non previamente comunicate.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La clausola di non annullabilità per raggiungimento dello scopo non è applicabile alla violazione dell'art. 10-bis quando il procedimento implica esercizio di potere discrezionale e la partecipazione è funzionale alla ponderazione degli interessi.

• art. 9, comma 4, d.lgs. n. 286/1998

  Il diniego o la revoca del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo richiedono una valutazione complessiva e individualizzata della pericolosità sociale, non un automatismo fondato sulle sole condanne penali, con considerazione della durata del soggiorno e dell'integrazione sociale, familiare e lavorativa.

• art. 9, comma 7, lett. c), d.lgs. n. 286/1998

  La revoca del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo per venir meno delle condizioni di legge presuppone l'esercizio del potere discrezionale secondo una valutazione complessiva della posizione dello straniero.

• art. 97 Cost.

  Il buon andamento impone un uso effettivo del preavviso di rigetto quale strumento di decisione completa, ragionevole e ponderata.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto deve contenere, almeno nelle linee sostanziali, tutte le ragioni ostative che l'amministrazione intende valorizzare nella decisione finale; è illegittimo il provvedimento che introduca per la prima volta ragioni autonome e rilevanti non previamente sottoposte al contraddittorio.
• Quando l'amministrazione esercita un potere discrezionale, la violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 non può essere neutralizzata dimostrando ex post che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, perché la partecipazione incide sulla stessa ponderazione degli interessi e sulla formazione della decisione.
• Il diniego o la revoca del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo richiedono una valutazione complessiva, individualizzata e non automatica: i precedenti penali costituiscono elementi rilevanti, ma devono essere considerati insieme alla durata del soggiorno e all'inserimento sociale, familiare e lavorativo dello straniero.
• Quando la motivazione del provvedimento di revoca o diniego è unitaria e integra i precedenti penali con elementi reddituali, lavorativi e di integrazione sociale, la mancata comunicazione preventiva di questi ultimi incide sostanzialmente sulla legittimità dell'atto e ne comporta l'annullamento.
• A seguito dell'annullamento per violazione delle garanzie partecipative, l'amministrazione conserva il potere di riesaminare la posizione, ma deve rinnovare il procedimento sottoponendo previamente al contraddittorio tutti i profili rilevanti e motivando la ponderazione tra tutela dell'ordine pubblico e interesse alla prosecuzione del percorso di integrazione.

Come è indicizzato