Direttiva 2023/959

Direttiva (UE) 2023/959: rafforzamento dell’EU ETS e nuova copertura settoriale

La direttiva interviene in modo estensivo sulla direttiva 2003/87/CE e sulla decisione (UE) 2015/1814, con l’obiettivo di rendere il sistema europeo di scambio delle quote di emissione coerente con il traguardo di riduzione delle emissioni al 2030 e con la neutralità climatica al 2050. Il testo si colloca nel pacchetto "Pronti per il 55 %" e combina ampliamento dell’ambito di applicazione, revisione dei meccanismi di assegnazione e aste, rafforzamento della riserva stabilizzatrice e nuovi strumenti finanziari per innovazione e transizione giusta.

Finalità e contesto politico-climatico

La direttiva richiama l’accordo di Parigi, il patto di Glasgow e il regolamento (UE) 2021/1119 come quadro di riferimento vincolante per l’azione climatica dell’Unione. Il sistema EU ETS viene confermato come strumento centrale e “fondamentale” per ridurre le emissioni in modo efficiente sotto il profilo dei costi, ma la sua ambizione viene incrementata per contribuire al taglio del 55 % delle emissioni nette entro il 2030 rispetto al 1990.

La direttiva insiste inoltre su:

• equità della transizione;
• protezione dei gruppi vulnerabili e delle regioni più esposte;
• sinergie con le politiche industriali, energetiche e dei trasporti;
• attenzione alla compatibilità con il CBAM e con il Fondo sociale per il clima.

Ambito di applicazione dell’EU ETS riformato

L’articolo 2 della direttiva 2003/87/CE viene riscritto: il sistema si applica alle attività degli allegati I e III e ai gas dell’allegato II, salvo il coordinamento con la direttiva 2010/75/UE.

Tra le modifiche più rilevanti:

• gli impianti che, pur scendendo sotto la soglia dei 20 MW, abbiano riorganizzato i processi produttivi per ridurre le emissioni possono restare nel sistema fino alla fine del periodo quinquennale in corso e di quello successivo;
• sono aggiornati i riferimenti alla direttiva sulle emissioni industriali;
• l’allegato I è modificato per includere, dal 1o gennaio 2024, anche l’incenerimento dei rifiuti urbani sopra i 20 MW ai fini degli articoli 14 e 15;
• è introdotto un nuovo allegato III per il capo IV bis, dedicato ai combustibili immessi in consumo nei settori dell’edilizia, del trasporto stradale e in ulteriori settori.

Trasporto marittimo: estensione dell’EU ETS

Il trasporto marittimo entra in modo strutturale nell’EU ETS, con una disciplina specifica nel capo II e nei nuovi articoli 3 octies bis e seguenti. L’ambito di applicazione copre:

• il 100 % delle emissioni sulle tratte tra porti UE;
• il 100 % delle emissioni in porto sotto giurisdizione UE;
• il 50 % delle emissioni sulle tratte in partenza da porto UE verso porto extra-UE;
• il 50 % delle emissioni sulle tratte in arrivo in porto UE da porto extra-UE.

Sono inoltre previste esclusioni tecniche per alcune soste, tra cui rifornimento, riparazioni, emergenza, soccorso e scali in porti di trasbordo container limitrofi indicati dalla Commissione.

Le società di navigazione sono il soggetto obbligato. La direttiva definisce la “società di navigazione” come l’armatore o altro soggetto che abbia assunto la responsabilità dell’esercizio della nave; definisce anche "porto di scalo", "tratta" e "autorità di riferimento nei confronti di una società di navigazione".

Introduzione graduale per il trasporto marittimo

L’obbligo di restituzione per le società di navigazione è introdotto gradualmente:

• 40 % delle emissioni verificate per il 2024;
• 70 % per il 2025;
• 100 % dal 2026 in poi.

Se per il 2024 e il 2025 vengono restituite meno quote rispetto alle emissioni verificate, la differenza viene cancellata anziché messa all’asta.

Sono previste misure di alleggerimento e deroghe mirate:

• riduzione del 5 % delle quote da restituire fino al 31 dicembre 2030 per navi di classe ghiaccio IA o IA Super, o equivalente;
• esenzione temporanea per alcune tratte con isole sotto i 200.000 residenti permanenti, su richiesta dello Stato membro;
• esenzione temporanea per contratti o obblighi di servizio pubblico transnazionali tra uno Stato membro senza frontiere terrestri e quello geograficamente più vicino;
• esenzione temporanea per tratte tra una regione ultraperiferica e lo stesso Stato membro.

Governance del trasporto marittimo

La direttiva costruisce un sistema amministrativo specifico per le società di navigazione:

• la Commissione pubblica l’elenco delle società di navigazione soggette al sistema e dell’autorità di riferimento competente;
• l’attribuzione dipende dallo Stato di registrazione o, per le società extra-UE, dal numero stimato di scali;
• la Commissione può aggiornare gli elenchi a cadenze periodiche;
• gli Stati membri devono seguire regole armonizzate nella gestione delle società di navigazione di loro competenza.

Sono previste misure di enforcement solide:

• pubblicazione dei nominativi dei soggetti inadempienti;
• applicazione delle sanzioni dell’articolo 16 anche alle società di navigazione;
• in caso di inadempimento reiterato, ordine di espulsione o diniego delle spedizioni nei porti UE fino all’adempimento.

Monitoraggio, comunicazione e verifica per il marittimo

Il regolamento (UE) 2015/757 resta il riferimento tecnico per monitoraggio, comunicazione e verifica.

La società di navigazione deve:

• monitorare e comunicare i dati aggregati a livello di società;
• sottoporre a verifica i dati aggregati;
• rispettare le norme sul monitoraggio e sulla verifica delle emissioni marittime.

L’EMSA è chiamata ad assistere Commissione e autorità nazionali, in particolare tramite strumenti informatici, orientamenti e supporto alla verifica e all’esecuzione.

Revisione futura del regime marittimo

La direttiva prevede un forte monitoraggio evolutivo:

• relazione entro 18 mesi dall’adozione di una eventuale misura mondiale basata sul mercato da parte dell’IMO;
• possibile proposta legislativa correttiva se la misura globale fosse coerente con Parigi ma richiedesse adeguamenti dell’EU ETS;
• relazione al 2028 se l’IMO non avesse adottato misure sufficientemente ambiziose;
• relazione entro il 31 dicembre 2026 sulla fattibilità di includere navi inferiori a 5.000 tonnellate ma non inferiori a 400 tonnellate.

Nuovo sistema ETS per edilizia, trasporto stradale e ulteriori settori

Il capo IV bis istituisce un sistema parallelo, separato dall’ETS per impianti fissi e aviazione. L’ambito copre i combustibili immessi in consumo destinati:

• al riscaldamento e raffrescamento degli edifici;
• al trasporto stradale;
• ad ulteriori settori industriali non coperti dall’allegato I.

Sono esclusi:

• i combustibili usati in attività già rientranti nell’allegato I;
• i combustibili con fattore di emissione pari a zero;
• i rifiuti pericolosi o urbani usati come combustibili.

L’atto di obbligazione è l’immissione in consumo dei combustibili, in coerenza con la logica delle accise. I consumatori finali non sono soggetti obbligati.

Autorizzazione e regime di conformità del capo IV bis

Dal 1o gennaio 2025 nessun soggetto regolamentato può svolgere l’attività senza autorizzazione. La domanda deve indicare almeno:

• il soggetto regolamentato;
• il tipo di combustibili immessi in consumo;
• l’uso finale dei combustibili;
• le misure di monitoraggio e comunicazione;
• un riassunto non tecnico.

L’autorizzazione deve includere anche l’obbligo di restituzione delle quote e un piano di monitoraggio. Le autorizzazioni già rilasciate e la relativa modifica sono disciplinate con norme analoghe a quelle dell’ETS tradizionale.

Quantitativo di quote e traiettoria del nuovo sistema

Per il capo IV bis:

• il quantitativo di quote diminuisce linearmente dal 2024;
• per il 2024 si prende come base il livello delle emissioni di riferimento calcolato ai sensi del regolamento (UE) 2018/842;
• il fattore lineare è del 5,10 % fino al 2027;
• dal 2028 il fattore è del 5,38 %, salvo adattamento ai sensi dell’allegato III bis.

È previsto un possibile rinvio dell’avvio del sistema al 2028 se i prezzi del gas TTF o del greggio Brent risultano eccezionalmente elevati al 30 giugno 2026.

Aste, Fondi sociali e ripartizione delle entrate

Per il nuovo sistema le quote sono messe all’asta, senza assegnazioni gratuite, salvo il meccanismo di transizione e gli eventuali casi di deroga nazionale temporanea collegati a imposte sul carbonio.

Una parte rilevante delle entrate è vincolata al Fondo sociale per il clima, istituito dal regolamento (UE) 2023/955. La direttiva stabilisce:

• 150 milioni di quote del nuovo sistema per il Fondo sociale per il clima;
• ulteriori quote fino a un massimale complessivo di 65 miliardi di EUR;
• importi annuali massimi per il Fondo fino al 2032.

Le entrate d’asta sono entrate con destinazione specifica esterna ai sensi del regolamento finanziario UE.

Misure sociali e compensazioni

Gli Stati membri devono destinare i proventi a finalità climatiche e sociali, con priorità per:

• efficientamento energetico e ristrutturazioni profonde;
• decarbonizzazione del riscaldamento e del raffrescamento;
• sostegno alle famiglie a basso reddito;
• mobilità a zero emissioni e trasporto pubblico;
• piani sociali per il clima.

Sono inoltre previste forme di compensazione in caso di doppio conteggio inevitabile o costi generati da emissioni non coperte dal sistema.

Misure anti-volatilità e stabilizzazione del mercato

La direttiva rafforza in modo significativo la riserva stabilizzatrice del mercato, sia per l’EU ETS esistente sia per il nuovo capo IV bis. Per il sistema tradizionale vengono modificati:

• il calcolo del TNAC;
• la soglia di attivazione della riserva;
• la durata e la quantità delle quote da integrare o svincolare;
• la quota fissa della riserva oltre la quale le quote diventano non valide.

Per il nuovo sistema si istituisce una sezione separata della riserva, con:

• dotazione iniziale di 600 milioni di quote;
• integrazione dal 1o settembre 2028, salvo rinvio al 2029 in caso di prezzi energetici eccezionali;
• meccanismi automatici di svincolo in caso di forti aumenti di prezzo.

Sono previsti anche meccanismi specifici per evitare eccessive oscillazioni dei prezzi nei primi anni di funzionamento del nuovo sistema.

Assegnazione gratuita, condizionalità e climate plans

La riforma dell’articolo 10 bis incide in modo sostanziale sull’assegnazione gratuita agli impianti fissi:

• gli impianti soggetti ad audit energetico o sistema di gestione dell’energia certificato che non attuano le raccomandazioni vedono ridotta del 20 % l’assegnazione gratuita, salvo recuperi equivalenti o eccezioni per tempi di ammortamento eccessivi o costi sproporzionati;
• gli impianti con emissioni superiori all’80° percentile devono adottare un piano di neutralità climatica entro il 1o maggio 2024;
• se i progressi non sono verificati, l’assegnazione non può superare determinate soglie.

Per gli impianti e i settori CBAM, l’assegnazione gratuita viene ridotta progressivamente fino al 2033 e soppressa dal 2034.

CBAM e rischio di rilocalizzazione delle emissioni

La direttiva coordina espressamente l’EU ETS con il regolamento (UE) 2023/956:

• i settori coperti dal CBAM non devono beneficiare dell’assegnazione gratuita in via definitiva;
• è prevista una riduzione transitoria con fattore CBAM graduale;
• le quote non più assegnate confluiscono nel Fondo per l’innovazione;
• la Commissione deve valutare i rischi di carbon leakage per le esportazioni e, se necessario, proporre una disciplina compatibile con le regole WTO.

Gli Stati membri possono utilizzare i proventi d’asta per affrontare i rischi residui di rilocalizzazione, nel rispetto della disciplina sugli aiuti di Stato.

Fondo per l’innovazione: contenuto, governance e strumenti

Il Fondo per l’innovazione viene ampliato sia in termini di finanziamento sia di tipologia di progetti ammissibili.

Le risorse provengono da:

• quote altrimenti gratuite;
• quote che sarebbero state messe all’asta;
• quote derivanti dalla riduzione dell’assegnazione gratuita per il CBAM;
• quote del trasporto aereo non utilizzate;
• quote non assegnate della riserva.

Il fondo può finanziare:

• tecnologie low-carbon e zero-carbon;
• CCU, CCS e DACS;
• energie rinnovabili e accumulo;
• decarbonizzazione di trasporto marittimo, aereo, ferroviario e stradale;
• contratti per differenza, contratti per differenza di carbonio e contratti a premio fisso.

La direttiva prevede anche:

• assistenza tecnica agli Stati membri con bassa partecipazione;
• trasparenza e visibilità geografica;
• obblighi di condivisione della conoscenza;
• limiti percentuali al singolo progetto;
• criteri tecnologicamente neutri e selezione competitiva.

Fondo per la modernizzazione

Il Fondo per la modernizzazione viene ampliato e riallineato agli obiettivi climatici più recenti:

• 2 % delle quote 2021-2030 resta destinato al fondo tradizionale;
• 2,5 % aggiuntivo delle quote 2024-2030 finanzia i nuovi beneficiari con PIL pro capite inferiore al 75 % della media UE;
• sono rafforzati i requisiti di coerenza con Green Deal e regolamento (UE) 2021/1119;
• è escluso il sostegno a impianti di produzione energetica a combustibili fossili, con limitate eccezioni transitorie per gas fossili gassosi se giustificate dalla sicurezza energetica e se coerenti con la tassonomia UE.

Le finalità prioritarie includono:

• rinnovabili;
• efficienza energetica;
• reti e accumulo;
• riduzione della povertà energetica;
• transizione giusta nelle regioni dipendenti dal carbonio.

Efficienza di conformità, biomassa e nuovi chiarimenti tecnici

La direttiva introduce numerose precisazioni tecniche:

• biomassa: il fattore di emissione è zero solo se sono rispettati i criteri di sostenibilità e riduzione delle emissioni previsti dalla direttiva (UE) 2018/2001;
• combustibili rinnovabili di origine non biologica e combustibili da carbonio riciclato: la contabilizzazione delle emissioni è disciplinata per evitare doppio conteggio;
• trasporto di gas a effetto serra a fini di stoccaggio: l’allegato I viene esteso a tutti i mezzi di trasporto;
• impianti alimentati per oltre il 95 % da biomassa: esclusione dall’EU ETS;
• impianti che riducono il processo produttivo per scendere sotto la soglia dei 20 MW: possibilità di permanere nel sistema fino alla fine del periodo quinquennale.

Mercato del carbonio, ESMA e integrità del mercato

Il testo rafforza la vigilanza sul mercato del carbonio:

• la Commissione presenta relazioni annuali sul funzionamento del mercato;
• l’ESMA monitora periodicamente integrità, trasparenza, volatilità, volumi, liquidità e condotte di mercato;
• sono previste misure contro gli abusi di mercato e per la trasparenza dei derivati;
• la Commissione deve tener conto delle raccomandazioni ESMA e del comitato scientifico sui cambiamenti climatici.

Riesami futuri e clausole di revisione

La direttiva prevede diversi riesami strategici:

• entro il 31 luglio 2026 su rimozioni di CO2, soglie di 20 MW e contabilizzazione delle emissioni;
• entro il 31 dicembre 2026 sulla fattibilità di includere le navi sotto 5.000 tonnellate e gli impianti di incenerimento dei rifiuti urbani;
• entro il 1o gennaio 2028 sulla valutazione del nuovo capo IV bis;
• entro il 31 ottobre 2031 sulla possibile integrazione dei settori dell’allegato III nell’EU ETS generale;
• riesame della direttiva in occasione dei bilanci globali dell’accordo di Parigi.

Riserva stabilizzatrice del mercato: modifiche alla decisione (UE) 2015/1814

La decisione viene modificata per includere nel calcolo del TNAC anche il trasporto aereo dal 2024 e per creare una sezione separata della riserva per il nuovo ETS dei settori edilizia/strada/altri settori. Viene inoltre fissata una logica di integrazione e svincolo più severa, con invalidazione delle quote oltre 400 milioni nella riserva e soglie dedicate per il nuovo sistema.

Recepimento, applicazione e termini

Per gli Stati membri:

• il recepimento delle principali disposizioni dell’articolo 1 deve avvenire entro il 31 dicembre 2023, con applicazione dal 1o gennaio 2024;
• le disposizioni relative al nuovo capo IV bis, all’articolo 30 septies, paragrafo 4, e agli allegati III e III bis devono essere recepite entro il 30 giugno 2024;
• alcune norme previgenti continuano ad applicarsi fino al 31 dicembre 2025, con applicazione delle modifiche dal 1o gennaio 2026;
• la direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.

Per il pratico lavoro di avvocati e commercialisti, il testo è rilevante soprattutto per: revisione dei contratti di navigazione e allocazione dei costi carbonio; compliance ETS degli impianti industriali; valutazione degli incentivi e delle condizionalità sulle quote gratuite; progettazione di investimenti finanziabili tramite Fondo per l’innovazione e Fondo per la modernizzazione; impatto del CBAM sulle filiere industriali e sull’export.