Sentenza n. 3440/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda la riedizione, da parte del GSE, del procedimento di verifica relativo a 256 richieste di verifica e certificazione di titoli di efficienza energetica. La precedente decadenza di tali richieste e il recupero dei titoli erano stati annullati dal TAR con sentenza n. 1028 del 20 gennaio 2025. Dopo la riapertura del procedimento, il GSE aveva richiesto documentazione e, con nota dell'8 luglio 2025, prorogato il termine per produrla fino al 25 novembre 2025, sospendendo nel frattempo il riconoscimento dei titoli fino alla conclusione delle verifiche. Il GSE ha appellato la sentenza di ottemperanza sostenendo la legittimità del potere di sospensione, anche ai sensi dell'art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990. La società beneficiaria ha proposto appello incidentale, deducendo violazione ed elusione del giudicato, violazione delle norme sul procedimento, dei principi di proporzionalità, economicità, leale cooperazione, buona fede e correttezza, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento e contraddittorietà. Ha inoltre chiesto che il giudice conformasse le modalità della riedizione del potere ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. c), c.p.a., imponendo controlli non massivi, limitati a campione, rispettosi del contraddittorio e non riferiti a interventi che avessero esaurito la vita utile.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni di inammissibilità e improcedibilità dell'appello principale, ritenendo che il GSE avesse interesse sia al momento della proposizione dell'appello sia attualmente, anche in relazione ai possibili interessi legali sulle somme da restituire. Nel merito ha respinto l'appello principale: la sentenza del TAR n. 1028/2025 aveva annullato la decadenza e prodotto la reviviscenza automatica del riconoscimento dei titoli. La sospensione disposta dal GSE si è quindi posta come indebita sostituzione del potere del giudice di sospendere l'efficacia della sentenza, tentando di neutralizzarne gli effetti. L'art. 21-quater l. 241/1990 non consente di superare i vincoli del giudicato. In ogni caso, mancavano le gravi ragioni richieste dalla norma: la motivazione fondata sulla pendenza dell'istruttoria e sull'interesse pubblico alla corretta gestione delle risorse era apparente e non esprimeva una situazione eccezionale; erano inoltre inidonei gli elementi prospettati successivamente in giudizio e la sospensione non indicava una data di cessazione, in violazione del limite temporale dello stretto necessario. L'appello incidentale è stato accolto in gran parte. Il giudice ha ritenuto che l'effetto conformativo della sentenza ottemperanda consentisse di specificare, ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. c), c.p.a., le modalità della futura attività amministrativa, senza annullare gli spazi residui di autonomia del GSE. Il GSE dovrà pertanto applicare i principi di leale cooperazione, proporzionalità, efficacia ed economicità; non potrà effettuare un controllo massivo su tutte le richieste e sull'intera gestione dell'operatore in assenza di elementi sintomatici di un piano doloso di truffa o di altri profili penalmente rilevanti, ma dovrà svolgere controlli a campione su singole richieste o gruppi riferiti a specifici interventi, assicurando un effettivo contraddittorio. Non potrà inoltre controllare interventi la cui vita utile sia esaurita, in applicazione dell'art. 12, comma 4, d.m. 11 gennaio 2017, ritenuto applicabile anche alle richieste anteriori secondo le modalità indicate dalla decisione e prevalente sulle linee guida incompatibili. È stata invece respinta la richiesta di imporre un termine superiore a 180 giorni, poiché collegata al controllo massivo ormai escluso, e quella di applicare retroattivamente la vigente versione dell'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, non applicabile ai procedimenti di controllo iniziati nel 2017. La sentenza di primo grado è stata parzialmente riformata; le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 114, comma 4, lett. c), c.p.a.

  Consente al giudice dell'ottemperanza di specificare le modalità esecutive del giudicato, anche conformando la futura attività amministrativa quando ciò sia necessario per evitare nuove violazioni del decisum, senza eliminare gli spazi liberi di discrezionalità dell'amministrazione.

• art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990

  per il tempo strettamente necessario

  Il potere amministrativo di sospendere l'efficacia di un provvedimento richiede gravi ragioni, deve essere esercitato entro i limiti del giudicato e deve avere durata temporalmente determinata e strettamente necessaria.

• art. 1 l. 241/1990

  Impone il rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, utilizzati come parametri della riedizione dell'attività di verifica.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Disciplina i controlli sugli incentivi energetici; la versione modificata nel 2020 non è applicabile retroattivamente ai procedimenti di controllo iniziati nel 2017.

• art. 24, commi 3 e seguenti, d.m. 6 luglio 2012

  Rileva, ratione temporis, per la disciplina dei controlli e dei monitoraggi relativi alle richieste di certificazione anteriori al d.m. 11 gennaio 2017.

• art. 12, comma 4, d.m. 11 gennaio 2017

  Il GSE può svolgere le attività di controllo e di accertamento di cui al presente decreto durante l'intero periodo della vita utile dell'intervento.

  Il potere di controllo è temporalmente limitato alla vita utile dell'intervento; non sono consentiti nuovi controlli su interventi la cui vita utile sia esaurita.

• art. 16, comma 5, d.m. 11 gennaio 2017

  Il presente decreto (…) si applica, con eccezione dell'articolo 4 e dell'articolo 12, a tutti progetti presentati a decorrere dall'entrata in vigore.

  Secondo il giudice, interpretato a contrario, rende applicabile l'art. 12 anche alle attività di controllo relative a richieste anteriori al decreto.

• art. 14, comma 2, deliberazione AEEGSI EEN 9/11

  La previsione relativa alla vita tecnica dell'intervento è recessiva rispetto all'art. 12, comma 4, d.m. 11 gennaio 2017, in base al criterio gerarchico e, in subordine, a quello cronologico.

Massime di principio

• L'amministrazione non può utilizzare un potere interinale di sospensione dell'efficacia dei propri provvedimenti per neutralizzare o eludere gli effetti di una sentenza amministrativa esecutiva; la sospensione dell'efficacia della sentenza spetta al giudice dell'impugnazione.
• L'annullamento di un provvedimento amministrativo produce, oltre all'effetto conformativo variabile in relazione al vizio accertato, l'effetto caducatorio ex tunc e quello ripristinatorio, con conseguente ricostituzione della situazione giuridica precedente all'atto annullato, ove possibile.
• Nel giudizio di ottemperanza il giudice può specificare, ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. c), c.p.a., le modalità della futura attività amministrativa quando esse discendano dalla portata effettiva del giudicato e siano necessarie a prevenire la reiterazione di illegittimità già accertate, senza comprimere integralmente l'autonomia residua dell'amministrazione.
• In assenza di elementi sintomatici di un piano doloso di truffa o di altri profili penalmente rilevanti, un'attività di controllo amministrativo sugli incentivi non può estendersi massivamente all'intera gestione del beneficiario, ma deve essere limitata a controlli a campione su singole pratiche o gruppi di pratiche riferiti a specifici interventi, con effettivo contraddittorio.
• Quando una disciplina regolamentare limita i controlli amministrativi alla durata della vita utile dell'intervento, non possono essere avviati nuovi controlli dopo il suo esaurimento; tale limite prevale su previsioni di rango inferiore incompatibili.
• Il potere di sospensione dell'efficacia di un provvedimento ai sensi dell'art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990 richiede gravi ragioni concretamente motivate, non può fondarsi sulla mera pendenza o complessità dell'istruttoria né sul generico interesse pubblico alla corretta gestione delle risorse e deve indicare una durata limitata al tempo strettamente necessario.

Come è indicizzato