Sentenza n. 4278/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda l'autorizzazione, formatasi per silenzio-assenso ai sensi dell'art. 44 del d.lgs. 259/2003, alla realizzazione di una stazione radio base. La privata aveva chiesto a Roma Capitale di dichiarare la decadenza del titolo per il decorso del termine di dodici mesi per l'ultimazione dei lavori, nonché di rimuovere l'impianto e ridurre in pristino; aveva inoltre presentato un'istanza di accesso agli atti. Il TAR aveva qualificato la domanda relativa alla decadenza come ricorso avverso il silenzio e aveva ordinato a Roma Capitale di provvedere con adeguata istruttoria e motivazione. Cellnex ha appellato deducendo, in primo luogo, error in procedendo e ultrapetizione per avere il TAR deciso ai sensi dell'art. 117 c.p.a. nonostante Roma Capitale avesse già riscontrato l'istanza con una nota del 24 aprile 2025, qualificabile come diniego implicito. L'appellante ha inoltre riproposto le eccezioni di omessa notificazione ai controinteressati, tardività e carenza di interesse ad agire, sostenendo che la vicinitas e i danni asseritamente subiti non dimostravano un interesse concreto e attuale. La signora Romagnoli ha sostenuto che il Comune avesse risposto solo sull'accesso, mantenendo il silenzio sulla domanda di decadenza, mentre Roma Capitale ha aderito all'appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo motivo di appello. Ha rilevato che la nota comunale del 24 aprile 2025, avente espressamente ad oggetto il riscontro alla domanda di declaratoria di decadenza della stazione radio base, conteneva riferimenti all'oggetto dell'istanza, alle date di formazione del titolo, all'inizio e alla fine dei lavori e alle ragioni per cui la comunicazione di fine lavori non era stata inclusa nella precedente ostensione. Pur essendo stringata e laconica, la nota costituiva una risposta amministrativa e poteva essere qualificata come diniego implicito; non si era quindi formato il silenzio-inadempimento azionabile ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. L'interessata avrebbe dovuto impugnare tempestivamente il diniego, dimostrando anche la sussistenza delle condizioni soggettive dell'azione. Il TAR ha pertanto erroneamente qualificato il ricorso come azione avverso il silenzio e lo ha accolto ordinando al Comune di provvedere. Le ulteriori censure sull'individuazione del termine per l'inizio e la conclusione dei lavori, nonché quelle relative alla notificazione, alla tardività e all'interesse ad agire, sono state dichiarate assorbite. In riforma della sentenza appellata, il Consiglio di Stato ha rigettato il ricorso di primo grado. La ricorrente originaria è stata condannata alle spese del doppio grado, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori in favore di Cellnex e in euro 2.000,00 oltre accessori in favore di Roma Capitale.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  Disciplina il procedimento autorizzatorio per la realizzazione di impianti di telecomunicazione e il titolo formatosi per silenzio-assenso, cui erano riferite le contestazioni sulla decadenza.

• art. 44, comma 11, d.lgs. 259/2003

  Era richiamato nell'istanza privata per chiedere la declaratoria di decadenza dell'autorizzazione relativa alla stazione radio base.

• art. 2 l. 241/1990

  Costituisce il fondamento dell'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso quando sussista uno specifico obbligo giuridico di provvedere.

• art. 9 l. 241/1990

  Richiamato nell'istanza della privata quale base dell'intervento procedimentale.

• art. 10, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Richiamato nell'istanza quale base per la presentazione di osservazioni nel procedimento.

• art. 31 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio presuppone uno specifico obbligo dell'amministrazione di adottare un provvedimento espresso; in presenza di attività discrezionale il giudice può normalmente condannare soltanto a provvedere, mentre può pronunciarsi sulla fondatezza sostanziale soltanto nei casi previsti dalla norma.

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina il rito contro il silenzio, che non è esperibile quando l'amministrazione abbia già adottato una risposta, anche implicita, sull'istanza.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Richiamato dall'appellante in relazione alla dedotta omessa notificazione del ricorso ai controinteressati e ai beneficiari del titolo; la relativa censura è stata assorbita.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato per il dedotto vizio di ultrapetizione, ritenuto sussistente in quanto il TAR avrebbe deciso la controversia come ricorso avverso il silenzio nonostante la precedente risposta comunale.

Massime di principio

• Il rito avverso il silenzio presuppone che l'amministrazione abbia omesso di adottare un provvedimento espresso nonostante l'esistenza di uno specifico obbligo giuridico di provvedere e la natura provvedimentale dell'attività richiesta.
• Una nota amministrativa stringata o laconica può costituire comunque una risposta, qualificabile come diniego implicito, quando l'oggetto, i riferimenti fattuali e il contenuto dimostrino che l'amministrazione ha esaminato l'istanza; in tal caso non è configurabile silenzio-inadempimento.
• Quando l'amministrazione ha già riscontrato l'istanza con un diniego, anche implicito, l'interessato deve impugnare tempestivamente tale atto e non può utilizzare il rito sul silenzio per ottenere una nuova pronuncia amministrativa.
• L'azione avverso il silenzio ha natura mista: mira all'accertamento dell'obbligo di concludere il procedimento e alla condanna dell'amministrazione all'adozione di un provvedimento espresso; il giudice può pronunciarsi sulla spettanza del bene della vita solo in presenza di attività vincolata o quando non residuino margini di discrezionalità né necessità di ulteriori adempimenti istruttori.
• La domanda volta a ottenere la declaratoria di decadenza di un titolo autorizzatorio e la rimozione dell'opera deve essere perseguita, ove ne ricorrano i presupposti, mediante l'impugnazione del titolo o dell'eventuale diniego sulla richiesta di decadenza, con dimostrazione delle condizioni soggettive dell'azione, e non mediante un'azione contro il silenzio in assenza di inerzia amministrativa.

Come è indicizzato