Sentenza n. 1061/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l'accertamento dell'inadempimento del Comune di Medicina agli obblighi assunti con un accordo procedimentale stipulato ai sensi dell'art. 18 della legge regionale Emilia-Romagna n. 20/2000, la risoluzione dell'accordo, la restituzione delle aree cedute gratuitamente e il risarcimento dei danni. L'accordo prevedeva che la dante causa della ricorrente rinunciasse a 900 mq di superficie utile edificatoria già attribuita a un comparto, realizzasse ulteriori opere e dotazioni territoriali e cedesse gratuitamente le aree e le opere al Comune; in contropartita, il Comune si era obbligato a consentire la realizzazione della medesima capacità edificatoria in altra area del territorio comunale e ad approvare gli strumenti urbanistici necessari entro sei anni. La ricorrente ha dedotto che il Comune aveva ricevuto le aree e le opere, ma non aveva individuato l'area alternativa né approvato tempestivamente gli strumenti urbanistici. Ha inoltre dedotto la violazione dei doveri di buona fede e correttezza nell'esecuzione dell'accordo e chiesto, in via subordinata, il risarcimento per equivalente, l'indennizzo o il rimborso delle spese sostenute. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità per mancata impugnazione di una deliberazione comunale successiva, l'inefficacia dell'accordo per mancato recepimento consiliare e l'imputabilità dell'inadempimento alla ricorrente, che aveva perso la disponibilità dell'area destinata all'atterraggio della capacità edificatoria. Il TAR ha inoltre esaminato d'ufficio la giurisdizione sulla domanda risarcitoria proposta direttamente contro il responsabile del servizio comunale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo limitatamente alla domanda risarcitoria proposta personalmente contro il responsabile del Servizio Urbanistica, ritenendo competente il giudice ordinario ai sensi dell'art. 28 Cost.; la giurisdizione amministrativa esclusiva permane invece per le pretese rivolte contro il Comune. Ha respinto l'eccezione di inammissibilità, rilevando che la domanda riguarda diritti soggettivi derivanti da un accordo e soggiace ai termini di prescrizione, non a quelli decadenziali per l'impugnazione degli atti. Ha affermato la piena efficacia dell'accordo del 2011: il mancato recepimento nella deliberazione consiliare dello strumento urbanistico non ne determina l'inefficacia, poiché l'accordo è fonte immediata di obblighi reciproci, salva la possibilità di recesso o revoca per sopravvenute ragioni di pubblico interesse con corresponsione dell'indennizzo. Nel merito, ha ritenuto che l'accordo non ponesse esclusivamente a carico del privato l'obbligo di reperire l'area di atterraggio della capacità edificatoria. La clausola che consentiva l'individuazione di un'area diversa di comune intesa imponeva a entrambe le parti un dovere di cooperazione. Pur riconoscendo una perdita di disponibilità dell'area riconducibile alla dante causa della ricorrente, il Collegio ha ritenuto prevalente l'inadempimento del Comune, che, dopo avere acquisito gratuitamente aree e opere, non aveva cooperato alla ricerca di un'area alternativa né approvato gli strumenti urbanistici necessari. Ha quindi dichiarato risolto l'accordo per inadempimento e condannato il Comune alla restituzione delle aree cedute, previa riduzione in pristino, ritenendo priva di causa la cessione gratuita per effetto retroattivo della risoluzione. Ha inoltre riconosciuto la reviviscenza della capacità edificatoria originariamente attribuita al comparto. La domanda risarcitoria per le maggiori dotazioni realizzate è stata accolta solo parzialmente: l'importo richiesto di 150.000 euro è stato ridotto a 50.000 euro, oltre interessi dal 28 novembre 2017, per concorso colposo del creditore ai sensi dell'art. 1227 c.c. È stata respinta la domanda di risarcimento per equivalente relativa alla perdita della capacità edificatoria, in ragione della restituzione e reviviscenza dei diritti edificatori e del concorso colposo della ricorrente. Il ricorso è stato quindi accolto in parte; il Comune è stato condannato anche alle spese di lite per 3.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 18 l.r. Emilia-Romagna n. 20/2000

  Gli accordi con i privati aventi a oggetto contenuti discrezionali della pianificazione urbanistica costituiscono fonte di obblighi reciproci; il loro mancato recepimento nello strumento urbanistico non ne determina l'inefficacia.

• art. 11 l. 241/1990

  i principi del c.c. in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili

  Agli accordi amministrativi si applicano, in quanto compatibili, i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, compresi buona fede, cooperazione, adempimento, risoluzione e responsabilità contrattuale.

• art. 11, comma 4, l. 241/1990

  L'amministrazione conserva il potere di recedere dall'accordo per sopravvenute ragioni di pubblico interesse, con gli effetti indennitari previsti dalla legge.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il recesso o la revoca dell'accordo per sopravvenute ragioni di pubblico interesse comportano l'obbligo di corresponsione dell'indennizzo.

• art. 42 TUEL

  La competenza consiliare sugli strumenti urbanistici non incide, secondo la decisione, sulla validità ed efficacia immediata dell'accordo procedimentale stipulato dall'amministrazione.

• art. 28 Cost.

  Le domande risarcitorie proposte direttamente contro il funzionario pubblico a titolo personale rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

• art. 1458 c.c.

  La risoluzione per inadempimento ha effetto retroattivo tra le parti e determina la restituzione delle prestazioni eseguite; nel caso concreto fonda la restituzione delle aree cedute gratuitamente e la reviviscenza della capacità edificatoria preesistente.

• art. 1227 c.c.

  Il risarcimento deve essere ridotto quando il creditore abbia concorso colposamente alla produzione del danno; il TAR ha applicato tale criterio riducendo il risarcimento per le maggiori dotazioni da 150.000 a 50.000 euro.

• art. 4 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Gli accordi operativi della fase transitoria devono tenere conto degli accordi con i privati stipulati anteriormente ai sensi dell'art. 18 della l.r. n. 20/2000.

• art. 38 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  L'accordo operativo attuativo del PUG è distinto dall'accordo operativo della fase transitoria disciplinato dall'art. 4 della medesima legge.

• artt. 2933, comma 2, e 2058, comma 2, c.c.

  La destinazione dei beni al patrimonio indisponibile può rilevare rispetto alla restituzione o alla reintegrazione, ma nel caso concreto il Comune non ha provato tale destinazione.

Massime di principio

• Gli accordi procedimentali urbanistici stipulati ai sensi dell'art. 18 della l.r. Emilia-Romagna n. 20/2000, quali species degli accordi amministrativi ex art. 11 l. 241/1990, sono fonte immediata di obblighi reciproci e non diventano inefficaci per il solo mancato recepimento nella deliberazione consiliare di adozione dello strumento urbanistico cui accedono.
• Quando un accordo urbanistico prevede che l'area di localizzazione della capacità edificatoria possa essere individuata anche mediante un'intesa successiva tra amministrazione e privato, il reperimento dell'area costituisce obbligazione di cooperazione gravante su entrambe le parti e non condizione o obbligo inderogabile posto esclusivamente a carico del privato.
• Nella valutazione dell'inadempimento reciproco di un accordo amministrativo devono essere comparate le condotte delle parti secondo la gravità e l'incidenza sul sinallagma contrattuale, senza attribuire automaticamente la responsabilità alla parte che abbia violato per prima i propri obblighi.
• La risoluzione dell'accordo amministrativo per inadempimento produce effetto retroattivo e impone la restituzione delle prestazioni eseguite; la cessione gratuita di aree può quindi essere restituita quando venga meno la causa dell'attribuzione, salvo che l'amministrazione provi ragioni ostative alla restituzione.
• Nelle controversie relative all'inadempimento di accordi amministrativi, il creditore deve provare la fonte del diritto e la scadenza dell'obbligazione, mentre spetta al debitore provare l'adempimento o il fatto estintivo; il criterio si applica anche quando l'amministrazione opponga l'inadempimento della controparte.
• Le domande risarcitorie proposte contro l'amministrazione in una materia di giurisdizione esclusiva restano devolute al giudice amministrativo, mentre la domanda risarcitoria proposta direttamente contro il funzionario pubblico a titolo personale rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.

Come è indicizzato