Sentenza n. 2007/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La Regione Lazio ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva annullato la DGR n. 1161 del 23 dicembre 2024, relativa al dimensionamento della rete scolastica regionale per l’anno 2025/2026. Il piano prevedeva la soppressione amministrativa dell’autonomia dell’istituto comprensivo “Carmine” di Viterbo, mediante accorpamento ad altri istituti, e dell’istituto comprensivo di Grotte di Castro, aggregato all’istituto comprensivo “L. Da Vinci” di Acquapendente, con diversa aggregazione dei plessi situati nel Comune di Bolsena. In primo grado la Provincia di Viterbo aveva dedotto il difetto di motivazione, la mancata acquisizione del parere obbligatorio della Conferenza regionale permanente per l’istruzione, la violazione delle linee guida regionali e del principio di leale collaborazione, nonché l’illegittimità sostanziale degli accorpamenti. La Regione ha articolato quattro motivi d’appello: ha sostenuto che la motivazione fosse ricavabile dalla necessità di attuare il contingente di autonomie scolastiche imposto dal decreto interministeriale n. 127/2023 e dal PNRR; ha contestato la violazione dei criteri delle linee guida, affermando che la scelta si fondasse anche su criteri numerici e di prossimità territoriale; ha negato la violazione procedimentale, sostenendo che la Conferenza regionale avesse comunque esaminato la sintesi dei piani provinciali e metropolitano; ha denunciato l’omessa pronuncia del TAR sull’accorpamento dell’istituto di Grotte di Castro. Il Ministero ha proposto un appello incidentale adesivo, dichiarato inammissibile perché contenuto in una memoria non notificata alle altre parti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello regionale e dichiarato inammissibile l’appello incidentale del Ministero. Ha riconosciuto che sussistevano i presupposti sostanziali per l’esercizio del potere sostitutivo regionale: la Provincia di Viterbo, pur adottando formalmente proprie deliberazioni, non aveva previsto alcun accorpamento e si era quindi resa inadempiente all’obbligo di concorrere al dimensionamento pro quota imposto dalla normativa statale e dalle linee guida regionali. Tuttavia, la Regione avrebbe dovuto assegnare alla Provincia un congruo termine per rivedere le proprie decisioni e provvedere agli accorpamenti necessari. Inoltre, la proposta di piano regionale, comprensiva delle misure direttamente individuate dalla Regione, avrebbe dovuto essere inviata alla Conferenza regionale permanente per l’istruzione, affinché questa rendesse il parere obbligatorio previsto dalla disciplina regionale. Non era sufficiente che la Conferenza avesse esaminato i piani provinciali e alcune proposte, poiché non aveva avuto conoscenza dell’intero piano regionale poi adottato, né delle specifiche soluzioni per la provincia di Viterbo. Il vizio consisteva nel mancato invio della proposta alla Conferenza, non nella mancata acquisizione del parere, il cui rilascio dipendeva dall’organo consultivo. Il Collegio ha inoltre confermato il difetto di motivazione. Pur trattandosi di un atto generale e pianificatorio, normalmente non soggetto a una motivazione puntuale, la situazione di dissenso tra gli enti coinvolti imponeva una motivazione, anche sintetica, sulle ragioni della scelta di discostarsi dalla proposta provinciale di mantenimento dell’assetto esistente e dai rilievi del Comune e dell’Ufficio scolastico regionale. Il richiamo generale all’obiettivo di riduzione delle autonomie scolastiche non spiegava perché fossero stati individuati proprio gli istituti interessati. Era sufficiente una motivazione positiva sulla scelta effettuata, senza necessità di comparare analiticamente tutte le alternative. Il criterio numerico poteva essere utilizzato, anche se non espressamente previsto dalle nuove linee guida, ma doveva risultare dal provvedimento e doveva essere collegato alla concreta individuazione degli istituti. Le ulteriori censure sull’illegittimità sostanziale degli accorpamenti non sono state esaminate, poiché la Regione doveva previamente rieditare il potere. Il Consiglio di Stato ha dato atto che la Regione aveva adottato la DGR n. 1311 del 23 dicembre 2025, confermando le soppressioni, ma che tale nuovo atto era ancora impugnabile. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 138, comma 1, lett. b), d.lgs. 112/1998

  programmazione, sul piano regionale, nei limiti delle disponibilità di risorse umane e finanziarie, della rete scolastica, sulla base dei piani provinciali

  Attribuisce alla Regione la competenza alla programmazione regionale della rete scolastica sulla base dei piani provinciali.

• art. 139, comma 1, lett. b), d.lgs. 112/1998

  redigere i rispettivi piani di organizzazione della rete delle istituzioni scolastiche

  Attribuisce alle province e alla città metropolitana il compito di predisporre i piani di organizzazione della rete scolastica.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale

  L’esenzione dall’obbligo generale di motivazione per gli atti generali non impedisce il sindacato di legittimità e non esclude che, in presenza di un concreto dissenso rispetto alle proposte degli enti coinvolti, sia necessaria una motivazione almeno sintetica delle scelte effettuate.

• art. 13 l. 241/1990

  le disposizioni contenute nel capo III della legge ... non si applicano ... all’attività ... diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione

  Per gli atti di pianificazione e programmazione restano ferme le regole speciali che ne disciplinano la formazione; tali regole comprendono, nel caso concreto, l’invio della proposta di piano alla Conferenza regionale.

• art. 19 d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Costituisce la base normativa dei nuovi criteri triennali per la definizione e distribuzione del contingente degli organici dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi.

• decreto interministeriale n. 127 del 30 giugno 2023

  Ha dato attuazione ai criteri di riduzione e distribuzione del contingente degli organici scolastici, imponendo alla Regione Lazio la riduzione di 23 autonomie per l’anno scolastico 2025/2026 e concorrendo a fondare l’obbligo di dimensionamento.

• art. 12 d.l. 77/2021, convertito dalla l. 108/2021

  Richiamato quale base dei poteri sostitutivi statali collegati all’attuazione del PNRR, nel quadro delle conseguenze dell’eventuale mancato adempimento degli obblighi di riorganizzazione scolastica.

• art. 4, comma 6, DGR Lazio n. 381/2012

  emette motivato parere obbligatorio sulla proposta di piano regionale di dimensionamento della rete scolastica previa analisi del consequenziale impatto sul sistema regionale dell’istruzione

  Impone l’acquisizione del parere obbligatorio della Conferenza regionale sulla proposta di piano regionale; il parere presuppone l’invio dell’intero piano alla Conferenza.

• art. 4.2, punto 1, linee guida regionali approvate con DGR Lazio n. 605/2024

  La Direzione Regionale competente in materia di Istruzione invierà la proposta di piano regionale ... alla Conferenza regionale permanente per l’istruzione

  Prevede l’obbligo procedimentale di trasmettere alla Conferenza regionale la proposta completa di piano, comprese le misure individuate direttamente dalla Regione nell’esercizio del potere sostitutivo.

• art. 4.2, punto 2, linee guida regionali approvate con DGR Lazio n. 605/2024

  si riserva la facoltà di esercitare il potere sostitutivo ... previa assegnazione di un congruo termine per provvedere

  La Regione può sostituirsi alla provincia che non adempie all’obbligo sostanziale di dimensionamento, ma deve previamente assegnarle un congruo termine per provvedere.

• art. 4.1, punto 5, linee guida regionali approvate con DGR Lazio n. 605/2024

  qualora i rilievi e le proposte degli Enti locali non potessero trovare accoglimento ... dovranno essere ivi indicati espressamente e analiticamente i motivi

  Esprime un principio generale secondo cui l’amministrazione che adotta una decisione difforme dalle proposte degli enti partecipanti deve motivare le ragioni dello scostamento; tale principio è stato ritenuto applicabile anche alla Regione.

Massime di principio

• Quando una disciplina di dimensionamento scolastico impone a ciascuna provincia o città metropolitana di concorrere alla riduzione pro quota delle autonomie, è inadempiente non solo l’ente che omette di adottare il piano, ma anche quello che adotta formalmente un piano di mero mantenimento dello status quo, eludendo l’obbligo sostanziale di dimensionamento.
• L’esercizio del potere sostitutivo regionale in materia di dimensionamento scolastico presuppone, oltre all’inadempimento sostanziale dell’ente territoriale, la previa assegnazione di un congruo termine per provvedere, quando tale adempimento sia previsto dalle linee guida o dalla disciplina procedimentale regionale.
• Quando la disciplina regionale prevede il parere obbligatorio della Conferenza regionale su una proposta di piano, l’amministrazione deve trasmettere alla Conferenza l’intera proposta effettivamente sottoposta all’approvazione finale, comprese le misure individuate direttamente nell’esercizio del potere sostitutivo. L’esame di proposte parziali o dei soli piani provinciali non equivale all’acquisizione del parere sulla proposta regionale completa.
• Gli atti generali e pianificatori di dimensionamento scolastico non richiedono, in via generale, una motivazione analitica; tuttavia, quando l’amministrazione si discosta dalla proposta dell’ente territoriale competente e dagli orientamenti emersi nel procedimento partecipativo, deve esplicitare almeno sinteticamente le ragioni della scelta e dell’individuazione degli istituti interessati.
• Per motivare la scelta degli istituti da accorpare è sufficiente indicare positivamente le ragioni concrete della selezione, anche mediante il criterio numerico, purché tale criterio e la sua applicazione risultino dal provvedimento; non è invece necessario comparare analiticamente tutte le alternative non prescelte.

Come è indicizzato