Sentenza n. 2029/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società concessionaria ha impugnato la sentenza di primo grado con sette motivi. Con il primo ha sostenuto che la controversia sulla risoluzione della convenzione rientrasse nella giurisdizione esclusiva amministrativa prevista dall'art. 133, comma 1, lettere b) e c), c.p.a., poiché la convenzione avrebbe riguardato la concessione di un'area demaniale e la gestione di un servizio pubblico. Con i motivi dal secondo al sesto ha dedotto, nel merito, l'inadempimento del Comune: mancata disponibilità dell'area, asserita proprietà di RFI e opposizione di quest'ultima alle opere, mancato spostamento dei sottoservizi, mancato rimborso delle spese sostenute dalla concessionaria e mancato pagamento dell'indennizzo previsto in caso di revoca della concessione. Con il settimo motivo ha contestato la diffida comunale a sgomberare l'area di cantiere, deducendone l'illegittimità derivata dalla delibera di risoluzione. Il Comune ha eccepito l'irricevibilità dell'appello per tardività, l'inammissibilità per difetto di procura speciale e la genericità dei motivi, chiedendone comunque il rigetto nel merito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di irricevibilità, ritenendo applicabile il rito ordinario: l'appello cumulava infatti una domanda relativa alla giurisdizione, soggetta al rito camerale con termini dimezzati, e una domanda contro la diffida, soggetta al rito ordinario; ai sensi dell'art. 32, comma 1, c.p.a., il processo doveva svolgersi secondo il rito ordinario. Ha quindi ritenuto infondato il primo motivo, confermando il difetto di giurisdizione amministrativa sulla controversia relativa alla risoluzione della convenzione. La risoluzione per inadempimento di una convenzione relativa alla costruzione di un'opera pubblica appartiene alla fase privatistica di esecuzione del rapporto concessorio, successiva all'aggiudicazione, e coinvolge valutazioni patrimoniali delle parti contrattuali, non l'esercizio di poteri autoritativi. Tale conclusione non muta per il fatto che l'operazione comprendesse la concessione di un bene demaniale, poiché tale concessione era strumentale all'oggetto contrattuale più ampio, costituito dalla costruzione del parcheggio. I motivi dal secondo al sesto sono stati dichiarati improcedibili, poiché il giudice d'appello investito dell'impugnazione di una sentenza declinatoria della giurisdizione può pronunciarsi sulla sola questione di giurisdizione e, ove la riconosca, annullare la sentenza con rinvio al primo giudice, senza decidere direttamente il merito. Il settimo motivo è stato respinto: poiché entrambe le parti riconoscevano l'avvenuta risoluzione della convenzione, la concessionaria non disponeva più di un titolo efficace per trattenere l'area di cantiere; la diffida comunale allo sgombero era pertanto legittima. L'appello è stato integralmente respinto, con condanna della società appellante alle spese del grado, liquidate in euro 6.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 32, comma 1, c.p.a.

  Quando nello stesso processo sono cumulate domande soggette al rito ordinario e domande soggette a un diverso rito speciale, diverso dal rito in materia di appalti, il processo si svolge secondo il rito ordinario.

• art. 87, comma 3, c.p.a.

  La domanda relativa alla giurisdizione è soggetta al rito camerale e al dimezzamento dei termini; tale disciplina non si applica all'intero appello quando esso cumula anche una domanda soggetta al rito ordinario.

• art. 105 c.p.a.

  In caso di appello contro una sentenza declinatoria della giurisdizione, il giudice d'appello può decidere la questione di giurisdizione e, qualora riconosca quella amministrativa, annullare la sentenza con rinvio al primo giudice, senza esaminare direttamente il merito.

• art. 133, comma 1, lettere b) e c), c.p.a.

  La disciplina della giurisdizione esclusiva amministrativa non si applica alla controversia concernente la risoluzione per inadempimento di una convenzione di project financing nella fase privatistica di esecuzione, quando la controversia riguarda valutazioni patrimoniali e reciproci inadempimenti contrattuali.

• artt. 152-160 d.lgs. 163/2006

  Le disposizioni previgenti disciplinavano la finanza di progetto e il rapporto concessorio oggetto della controversia.

• art. 156, commi 1 e 3, d.lgs. 163/2006

  Per effetto del subentro di cui al comma 1, che non costituisce cessione del contratto, la società di progetto diventa la concessionaria a titolo originario e sostituisce l'aggiudicatario in tutti i rapporti con l'amministrazione concedente.

  La società di progetto subentrata è concessionaria a titolo originario nei rapporti con l'amministrazione concedente.

• art. 158, comma 3, d.lgs. 163/2006

  L'efficacia della revoca della concessione è sottoposta alla condizione del pagamento da parte del concedente di tutte le somme previste dai commi precedenti.

  La norma è stata invocata dall'appellante in relazione al mancato pagamento dell'indennizzo, ma il relativo motivo non è stato esaminato nel merito per il difetto di giurisdizione amministrativa.

• D.M. 13 agosto 2022 n. 147

  I parametri forensi sono stati richiamati per la liquidazione delle spese del giudizio, determinate in misura compatibile con gli importi minimi per una causa di valore indeterminato e difficoltà media.

Massime di principio

• La controversia sulla risoluzione per inadempimento di una convenzione relativa alla costruzione e gestione di un'opera pubblica appartiene, di regola, alla giurisdizione ordinaria quando riguarda la fase privatistica di esecuzione del rapporto concessorio e reciproche valutazioni patrimoniali delle parti, anche se sono dedotti inadempimenti dell'amministrazione e richieste risarcitorie.
• La presenza, nell'operazione contrattuale, della concessione di un bene demaniale non determina da sola la giurisdizione amministrativa sulla controversia relativa alla risoluzione del rapporto, quando la concessione del bene è strumentale a un più ampio oggetto contrattuale di costruzione e gestione dell'opera.
• Quando un appello cumula una domanda soggetta al rito camerale in materia di giurisdizione e una domanda soggetta al rito ordinario, il processo si svolge secondo il rito ordinario ai sensi dell'art. 32, comma 1, c.p.a.; il termine dimezzato non si estende all'intero appello.
• Il giudice d'appello investito di una sentenza che ha declinato la giurisdizione può esaminare la questione di giurisdizione, ma non può decidere direttamente le questioni di merito; ove riconosca la giurisdizione amministrativa, deve annullare la sentenza e rinviare la causa al primo giudice.
• Quando le parti concordano sull'avvenuta risoluzione della convenzione, la parte privata non conserva un titolo efficace per trattenere le aree pubbliche consegnate per l'esecuzione del contratto; è pertanto legittima la diffida dell'amministrazione alla restituzione o allo sgombero dell'area.

Come è indicizzato