Cassazione Penale, Sentenza n. 39664/2024 del 29/10/2024

Esito

La controversia

Ricorso per cassazione avverso l'ordinanza del Tribunale di Catanzaro del 12.12.2023 che aveva rigettato l'impugnazione del P.M. contro il diniego del Gip al sequestro preventivo di un'area demaniale (>2.700 mq) e aveva ritenuto legittimo il rilascio, da parte del Comune di Soverato, di una "concessione supplettiva" in favore di Abruzzo nonostante una pregressa occupazione abusiva dell'arenile; contestati i reati di occupazione arbitraria ex artt. 54 e 1161 cod. nav. nei confronti di Abruzzo e il reato di abuso d'ufficio (art. 323 c.p.) nei confronti dei funzionari comunali per aver omesso la declaratoria di decadenza e aver rilasciato la concessione supplettiva.

La decisione

La Corte di Cassazione ha annullato l'ordinanza impugnata e ha rinviato al Tribunale di Catanzaro per un nuovo esame. La Corte ha ritenuto che i giudici del merito non avessero adeguatamente valutato l'incidenza della pregressa occupazione abusiva sull'operatività del potere concessorio: in presenza delle condizioni di decadenza previste dalla normativa specifica, la P.A. non dispone di piena discrezionalità nel rilasciare una concessione supplettiva senza motivare e verificare l'inesistenza dei presupposti di decadenza e senza seguire l'istruttoria prevista; inoltre la Corte ha ritenuto che sussistessero questioni rilevanti sull'elemento soggettivo dell'abuso d'ufficio, da riesaminare dal giudice di merito.

Norme richiamate

• art. 20 L. Reg. Calabria n.17/2005

  La norma distingue tra revoca (atto discrezionale per motivi di interesse pubblico) e declaratoria di decadenza (atto dovuto quando sussistono le ipotesi tassative indicate: omesso pagamento, inadempienze, ecc.), perciò la P.A. è obbligata a pronunciare la decadenza ove ricorrano i presupposti.

• art. 24 regolamento esecutivo del codice della navigazione

  La concessione è fatta entro i limiti di spazio e di tempo e per le opere, gli usi e le facoltà risultanti dall'atto o dalla licenza di concessione. Qualsiasi variazione nell'estensione della zona concessa o nelle opere o nelle modalità di esercizio deve essere richiesta preventivamente e può essere consentita mediante atto o licenza suppletivi dopo l'espletamento della istruttoria. Solo ove non venga apportata alterazione sostanziale al complesso della concessione e non vi sia modifica nell'estensione della zona demaniale, la variazione può essere autorizzata per iscritto dal capo del compartimento, previo nulla osta dell'autorità che ha approvato l'atto di concessione.

  L'ampliamento o la concessione supplettiva richiedono previa istanza e istruttoria; non possono essere autorizzate se la variazione incide sostanzialmente sull'estensione o le finalità della concessione senza le relative verifiche e nulla osta.

• art. 1161 cod. nav.

  Norma richiamata per configurare l'illecita occupazione di area demaniale; la Corte ha ritenuto che la sussistenza dell'occupazione sine titulo sia condizione rilevante per valutare la legittimità del successivo atto concessorio.

• art. 54 cod. nav.

  Norma richiamata assieme all'art. 1161 per delineare il profilo dell'occupazione arbitraria dell'area demaniale oggetto di contestazione penale.

• art. 323 cod. pen.

  Riferimento al reato di abuso d'ufficio: la Corte ha evidenziato che l'accertamento della sussistenza del dolo e della violazione delle norme procedurali/obbligatorie da parte dei funzionari e dell'amministrazione richiede un esame più approfondito da parte del giudice di merito.

• clausola dell'atto di concessione originaria (art. 5 dell'atto)

  "l'omesso pagamento dei canoni costituisce motivo di decadenza e che il concessionario non possa eccedere i limiti assegnatigli, né variarli, né erigervi opere non consentite"

  La clausola dell'atto concessorio rafforza l'obbligatorietà della declaratoria di decadenza in caso di inadempimento e limita la possibilità di estendere autonomamente i limiti concessionali al concessionario che abbia ecceduto i limiti o violato prescrizioni.

Massime di principio

• Distinguere sempre tra revoca (atto discrezionale) e declaratoria di decadenza (atto dovuto): se ricorrono le ipotesi tassative indicate dalla normativa di settore, la P.A. è obbligata a dichiarare la decadenza del concessionario.
• Una concessione supplettiva o ampliativa richiede preventiva istanza e istruttoria (art.24 reg. esec. cod. nav.); l'esistenza di una pregressa occupazione abusiva deve essere valutata prima di concedere nuovi diritti su area demaniale.
• Il pagamento di somme a titolo di indennità o sanzioni successivo all'occupazione abusiva non elimina automaticamente gli effetti della condotta illecita (possibile decadenza) se la legge prevede la sanzione della decadenza.
• Gli uffici comunali non possono eludere prescrizioni procedurali vincolate: l'omessa applicazione di atti obbligati o la mancata motivazione rispetto a situazioni di inadempimento possono integrare profili di responsabilità amministrativa e, se sussiste il dolo, penale (abuso d'ufficio).
• In sede cautelare (sequestro preventivo) il giudice deve verificare la corrispondenza tra i fatti contestati e il quadro normativo che legittima i diritti concessori: se il provvedimento amministrativo che ha costituito il diritto è viziato sotto profili decisivi, ciò influisce sulla valutazione del fumus del reato.
• Nel dubbio procedurale l'amministrazione deve esplicitare motivazioni e documentare le verifiche compiute (istruttoria, pubblicità, nulla osta), specialmente quando conceda vantaggi patrimoniali a chi abbia tenuto comportamenti potenzialmente decadenziali.