Sentenza n. 1293/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale negativo di VIA e gli atti presupposti, deducendo sei motivi. Ha lamentato, anzitutto, la violazione del giusto procedimento, dei principi di collaborazione e buona fede, nonché degli obblighi di partecipazione, per non essere stata posta in condizione di conoscere e controdedurre ai pareri e alle osservazioni degli enti coinvolti; ha inoltre contestato l’omessa convocazione di una conferenza di servizi decisoria, il superamento dei termini di conclusione della VIA e l’adozione del provvedimento in concomitanza con il giudizio avverso il silenzio, con conseguente istruttoria asseritamente compressa e superficiale. Con il secondo motivo ha dedotto che le carenze documentali poste a fondamento del diniego avrebbero dovuto determinare richieste di chiarimenti o integrazioni, anziché un immediato giudizio negativo. Con il terzo motivo ha invocato il principio del dissenso costruttivo, sostenendo che le amministrazioni avrebbero dovuto prospettare modifiche progettuali, anche mediante conversione dell’impianto in agrivoltaico. Con il quarto motivo ha contestato nel dettaglio le numerose carenze rilevate dalla Commissione tecnica PNRR-PNIEC riguardo alle fasi di cantierizzazione e dismissione, alla gestione delle terre e rocce da scavo, alla biodiversità, al suolo, alle acque, al patrimonio agroalimentare, al rumore, all’atmosfera, al paesaggio, agli impatti cumulativi e alla vulnerabilità per incidenti, deducendo difetto di istruttoria, travisamento, errore nei presupposti e difetto di motivazione. Con il quinto motivo ha contestato il parere negativo della Regione Lazio, fondato anche sulla D.G.R. n. 171/2023, deducendo l’illegittimità di tale disciplina regionale per avere introdotto limiti generalizzati agli impianti da fonti rinnovabili. Con il sesto motivo ha impugnato il parere del Ministero della Cultura e i pareri delle Soprintendenze, deducendo tardività, formazione del silenzio-assenso, erronea ricognizione dei vincoli paesaggistici e archeologici, illegittima considerazione di progetti ancora in istruttoria ai fini del cumulo e difetto di istruttoria.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso e annullato gli atti impugnati, ordinando alle amministrazioni di riesaminare l’istanza entro 150 giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza. Il giudice ha ritenuto illegittima l’impostazione secondo cui il ricorso avverso il silenzio avrebbe imposto una valutazione limitata allo stato degli atti: i termini procedimentali sono stabiliti dalla legge e il giudizio contro l’inerzia, proposto dopo la loro scadenza, non può giustificare una compressione dell’istruttoria né pregiudicare il privato che abbia esercitato una tutela giurisdizionale. Tale condotta viola anche i principi di collaborazione e buona fede e l’obbligo dell’amministrazione di svolgere un’istruttoria adeguata. Sono stati ritenuti fondati il secondo e il quarto motivo, poiché le carenze indicate dalla Commissione avrebbero potuto essere superate mediante richieste di chiarimenti o integrazioni; inoltre, diversi rilievi risultavano generici, decontestualizzati o riferiti apparentemente a un diverso progetto. Il TAR ha ritenuto illegittima anche la valutazione degli impatti cumulativi fondata su progetti ancora in corso di istruttoria, poiché l’Allegato VII alla parte II del d.lgs. 152/2006 consente il riferimento ad altri progetti esistenti e/o approvati. È stato accolto il primo motivo nella parte relativa alla violazione del contraddittorio procedimentale, essendo emerso che diversi pareri endoprocedimentali delle Soprintendenze non erano stati pubblicati, impedendo alla proponente di interloquire e di tentare il superamento delle criticità. Il sesto motivo è stato invece respinto quanto alla formazione del silenzio-assenso sul parere del Ministero della Cultura: l’art. 17-bis, comma 4, l. 241/1990 esclude il silenzio-assenso quando il diritto dell’Unione europea richiede un provvedimento espresso; la disciplina europea della VIA impone una valutazione appropriata e una decisione espressa e motivata, comprensiva degli aspetti paesaggistici e culturali. Sono state inoltre ritenute fondate le censure sulla ricognizione dei vincoli paesaggistici, poiché il parere ministeriale risultava internamente ambiguo quanto all’effettiva interferenza dell’area dei pannelli con vincoli ope legis e quanto all’applicabilità vincolante del PTPR. È stato accolto il quinto motivo perché il parere regionale si fondava anche sulla D.G.R. Lazio n. 171/2023, già annullata dal TAR per avere imposto limiti generali e inderogabili agli impianti fotovoltaici nella provincia di Viterbo; l’eccezione di irricevibilità è stata respinta, trattandosi di atto endoprocedimentale impugnabile unitamente al provvedimento finale. Il terzo motivo sul dissenso costruttivo è stato assorbito. Le spese sono state poste a carico del MASE, del Ministero della Cultura e della Regione Lazio.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  I termini di conclusione del procedimento sono stabiliti dalla legge o in base alla legge e non possono essere alterati o compressi dalla proposizione di un ricorso avverso il silenzio.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I rapporti tra cittadino e amministrazione sono informati ai principi di collaborazione e buona fede; tali principi impediscono che l’inerzia amministrativa si traduca in un’istruttoria superficiale o pregiudizievole per il privato.

• art. 6 l. 241/1990

  L’amministrazione procedente ha l’obbligo di adottare le misure necessarie per un’adeguata istruttoria, comprese, ove occorrano, richieste di chiarimenti e integrazioni documentali.

• art. 29, comma 2-bis, l. 241/1990

  La predeterminazione dei termini procedimentali costituisce garanzia per il privato e rientra nei livelli essenziali delle prestazioni; non può essere utilizzata per giustificare una riduzione delle garanzie istruttorie.

• art. 22 d.lgs. 152/2006

  La documentazione dello studio di impatto ambientale deve consentire una valutazione completa degli impatti del progetto; le carenze superabili mediante chiarimenti o integrazioni non giustificano automaticamente un diniego senza adeguata interlocuzione.

• art. 24 d.lgs. 152/2006

  La pubblicazione degli atti e dei pareri nell’ambito della consultazione VIA è funzionale al contraddittorio procedimentale e alla possibilità del proponente di formulare osservazioni.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Il rispetto dei termini della procedura VIA non consente all’amministrazione di sacrificare l’adeguatezza dell’istruttoria e il contraddittorio procedimentale.

• Allegato VII alla parte II del d.lgs. 152/2006

  al cumulo con gli effetti derivanti da altri progetti esistenti e/o approvati

  La valutazione degli impatti cumulativi deve riferirsi a progetti esistenti e/o approvati, non anche a progetti ancora in corso di istruttoria.

• art. 17-bis, comma 4, l. 241/1990

  Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedano l'adozione di provvedimenti espressi.

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni non opera nei procedimenti di VIA quando la disciplina europea impone una valutazione e una decisione espresse e motivate.

• art. 20, comma 6, d.lgs. 199/2021

  La disciplina statale sulle aree idonee non consente l’introduzione di limiti regionali generali e inderogabili tali da rendere particolarmente difficoltosa l’installazione di impianti fotovoltaici.

• art. 5, comma 1, PTPR Lazio

  Il PTPR esplica efficacia vincolante esclusivamente nella parte del territorio interessato dai beni paesaggistici di cui all’articolo 134, comma 1, lettere a), b), c), del Codice [dei beni culturali].

  Le prescrizioni vincolanti del PTPR operano soltanto nelle porzioni territoriali interessate da beni paesaggistici rientranti nell’art. 134, comma 1, lett. a), b) e c), del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

• art. 134 d.lgs. 42/2004

  La rilevanza vincolante delle previsioni paesaggistiche deve essere verificata in relazione all’effettiva riconducibilità dell’area alle categorie di beni paesaggistici previste dalla norma.

• Direttiva 2011/92/UE

  La disciplina europea della VIA richiede una valutazione appropriata e una decisione espressa contenente la conclusione motivata del procedimento, con informazione del pubblico e delle autorità interessate.

Massime di principio

• La proposizione di un ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione, una volta scaduto il termine di conclusione del procedimento, non può giustificare una compressione dell’istruttoria né un esame meramente cartolare dell’istanza; i termini legali operano a tutela del privato e non possono ridondare a suo danno.
• Nei procedimenti di VIA, quando le carenze della documentazione progettuale risultano potenzialmente superabili mediante chiarimenti, integrazioni o acquisizioni istruttorie, l’amministrazione deve attivare tali strumenti prima di fondare su quelle carenze un giudizio negativo, soprattutto quando la stessa amministrazione riconosca di avere esaminato gli atti in modo limitato.
• La mancata pubblicazione di pareri endoprocedimentali rilevanti impedisce al proponente di esercitare il contraddittorio procedimentale e vizia il provvedimento finale quando la conoscenza dei pareri avrebbe potuto consentire osservazioni, integrazioni o il superamento delle criticità.
• Ai fini della valutazione degli impatti cumulativi prevista dalla disciplina VIA, possono essere considerati gli effetti di progetti esistenti e/o approvati, ma non quelli di progetti ancora in corso di istruttoria; diversamente, ogni nuova istanza potrebbe essere pregiudicata da procedimenti non ancora definiti.
• Il silenzio-assenso tra amministrazioni non si forma sul parere richiesto nell’ambito della VIA quando il diritto dell’Unione europea impone una valutazione appropriata e una decisione espressa e motivata, anche con riferimento agli aspetti paesaggistici e culturali.
• Un atto regionale endoprocedimentale, quale un parere negativo reso nell’ambito della VIA, non deve essere impugnato autonomamente se può essere contestato unitamente al provvedimento finale; la sua pubblicazione non determina, da sola, la tardività dell’impugnazione del provvedimento conclusivo.

Come è indicizzato