Sentenza n. 1779/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società appellante contestava il rigetto del motivo con cui aveva sostenuto che il piano economico-finanziario del raggruppamento aggiudicatario fosse inattendibile e carente di un elemento essenziale, poiché non considerava costi e ricavi del servizio di catering. Secondo l'appellante, il catering sarebbe stato obbligatorio e rilevante nell'economia della concessione, anche perché soggetto a royalty in favore dell'amministrazione e considerato tra i criteri di valutazione dell'offerta tecnica. Deduceva quindi la violazione degli artt. 177 e 182, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023, dell'art. 16 del disciplinare, nonché violazione di legge ed eccesso di potere per irragionevolezza, travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione. Contestava inoltre la dichiarazione di novità e inammissibilità delle deduzioni relative ai costi della manodopera e della sicurezza del catering. Ristogest proponeva appello incidentale per ottenere la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado e censurava la declaratoria di improcedibilità del proprio ricorso incidentale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale e confermato la sentenza del TAR. In via preliminare ha ritenuto fondate le eccezioni di inammissibilità, poiché l'appellante non aveva specificato in quale modo l'omessa indicazione del catering nel PEF avrebbe inciso sostanzialmente sull'offerta tecnica ed economica dell'aggiudicataria. Nel merito, ha rilevato che l'art. 182, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023 consente alla stazione appaltante di predisporre un modello di PEF destinato ad agevolare i concorrenti e che la verifica di adeguatezza e sostenibilità deve essere compiuta sulla base delle prestazioni e degli oneri effettivamente individuati dalla lex specialis. Il catering, secondo la documentazione di gara, aveva natura eventuale: doveva essere svolto soltanto su richiesta di Sport e Salute o di terzi, poteva essere sostituito da servizi di caffetteria e ristorazione durante gli eventi, non era previsto per ogni evento, non attribuiva al concessionario un'esclusiva nei confronti dei clienti terzi e doveva essere quotato caso per caso. Il modello di PEF predisposto dalla stazione appaltante non contemplava tale servizio e gli operatori non erano quindi tenuti a inserirne preventivamente costi e ricavi. La previsione di una royalty e l'incidenza del catering sui criteri di valutazione non modificavano tale conclusione; il punteggio specificamente riferibile al catering era comunque limitato. La censura sui costi della manodopera e della sicurezza è stata dichiarata inammissibile perché introdotta soltanto nelle memorie successive al ricorso e, comunque, infondata per mancata dimostrazione dell'incidenza sull'equilibrio economico-finanziario della concessione. L'appello incidentale di Ristogest e le censure riproposte ai sensi dell'art. 101 c.p.a. sono stati dichiarati improcedibili per difetto di interesse. L'appellante principale è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 8.000 per ciascuna parte costituita.

Norme richiamate

• art. 177 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dall'appellante in relazione alla disciplina delle concessioni; la decisione si concentra sulla coerenza del PEF con la lex specialis e sulla natura eventuale del catering.

• art. 182, comma 5, d.lgs. 36/2023

  I bandi e i relativi allegati, ivi compresi, a seconda dei casi, lo schema di contratto e il piano economico finanziario, sono definiti in modo da assicurare adeguati livelli di bancabilità, intendendosi per tali la reperibilità sul mercato finanziario di risorse proporzionate ai fabbisogni, la sostenibilità di tali fonti e la congrua redditività del capitale investito.

  La stazione appaltante può allegare un modello di PEF per agevolare i concorrenti; gli atti di gara devono individuare le prestazioni e gli oneri economici rilevanti per consentire una valutazione attendibile del rischio operativo e della sostenibilità dell'offerta.

• art. 185, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Prima di assegnare il punteggio all’offerta economica la commissione giudicatrice verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico finanziario.

  La verifica del PEF costituisce presupposto della valutazione dell'offerta economica, ma riguarda le prestazioni e gli oneri che la lex specialis rende concretamente pianificabili e rilevanti.

• art. 104 c.p.a.

  Il divieto di nova impedisce di introdurre in appello nuove censure, come quelle relative all'incidenza del catering sui punteggi, non dedotte tempestivamente nel giudizio di primo grado.

• art. 101 c.p.a.

  Le censure riproposte dall'appellato in appello diventano improcedibili quando viene meno l'interesse al loro esame in ragione del rigetto dell'appello principale.

Massime di principio

• Nelle concessioni il piano economico-finanziario deve rappresentare le prestazioni e gli oneri economici individuati dalla lex specialis come rilevanti e concretamente pianificabili, così da consentire la verifica dell'adeguatezza dell'offerta e della sostenibilità dell'equilibrio economico-finanziario.
• Quando un servizio è previsto dalla legge di gara soltanto in via eventuale, su richiesta dell'amministrazione o di terzi, senza quantità, frequenza o ricavi prevedibili ex ante, il concorrente non è tenuto a indicarne necessariamente costi e ricavi nel PEF, soprattutto se il modello predisposto dalla stazione appaltante non lo contempla.
• La previsione di una royalty o l'inclusione di un servizio tra i criteri di valutazione dell'offerta non dimostrano, da sole, che quel servizio debba essere rappresentato nel PEF: occorre verificare complessivamente la lex specialis, la sua concreta obbligatorietà, prevedibilità e incidenza sull'equilibrio della concessione.
• La censura sull'inattendibilità del PEF è inammissibile quando il concorrente non indica concretamente in quale modo l'omissione contestata avrebbe inciso sull'offerta tecnica o economica dell'aggiudicatario e sull'equilibrio economico-finanziario della concessione.
• Le deduzioni relative a nuovi profili di inattendibilità del PEF, quali l'omessa indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza, non possono essere introdotte per la prima volta con memorie difensive successive al ricorso; in ogni caso, devono essere accompagnate dalla dimostrazione della loro concreta incidenza sull'equilibrio della concessione.

Come è indicizzato