Sentenza n. 11067/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento AGCM relativo alla gestione delle autostrade A/18 e A/20, caratterizzata, soprattutto dal 2020, da chiusure e restringimenti di carreggiata, limiti di velocità, incremento dei tempi di percorrenza e persistenti disagi agli utenti, senza riduzione o sospensione del pedaggio. Sono stati dedotti: 1) violazione degli artt. 20, 24, 26 e 27 del Codice del consumo, dell'art. 3 l. 241/1990, difetto di motivazione ed erroneità dei presupposti, per omessa considerazione del mancato adeguamento tariffario da circa diciassette anni, delle tariffe ritenute inferiori alla media nazionale e della sostanziale riduzione del loro valore reale; 2) analoghi vizi per omessa considerazione del fatto che i lavori manutentivi erano stati imposti o sollecitati dall'autorità giudiziaria e dal concedente, nonché della complessità e vetustà delle infrastrutture; 3) violazione dell'art. 24 del Codice del consumo, difetto di istruttoria e motivazione, per contestazione della qualificazione della pratica come aggressiva, sul presupposto che gli utenti conoscessero lo stato delle autostrade e potessero scegliere la viabilità ordinaria; 4) violazione dell'art. 14 l. 689/1981, dell'art. 27 del Codice del consumo e dell'art. 97 Cost., per la tardiva apertura e definizione del procedimento rispetto alle segnalazioni; 5) violazione dell'art. 27, comma 14, del Codice del consumo, sostenendo che le ordinanze di limitazione del traffico, in quanto provvedimenti amministrativi ormai consolidati, avrebbero dovuto essere impugnate dagli utenti e non disapplicate dall'AGCM.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il quarto motivo, rilevando che, per i procedimenti in materia di pratiche commerciali scorrette, trova applicazione l'art. 6 del regolamento AGCM n. 25411/2015, che impone l'avvio dell'istruttoria entro 180 giorni dalla ricezione dell'istanza di intervento, con interruzione in caso di richiesta di informazioni. La scansione concreta degli eventi non evidenziava alcuna decadenza; inoltre, il diritto di difesa era stato garantito mediante audizioni, memorie, proroghe e interlocuzione procedimentale. Il TAR ha richiamato le sentenze della Corte di giustizia del 30 gennaio 2025, cause C-511/23 e C-510/23, secondo cui il diritto dell'Unione osta a un termine fisso di 90 giorni decorrente dalla prima segnalazione, con automatica decadenza dell'autorità, perché occorre tenere conto della complessità dell'istruttoria e delle priorità dell'autorità, nel rispetto del principio di effettività e dei diritti di difesa. Ha respinto congiuntamente i primi tre motivi. La gestione di un servizio autostradale a fronte del pagamento di un pedaggio costituisce attività soggetta alla disciplina sulle pratiche commerciali scorrette. La concessione imponeva al gestore il mantenimento della funzionalità delle infrastrutture, la manutenzione tempestiva e il rispetto degli standard qualitativi; il concessionario non poteva giustificare i disagi con l'assenza di adeguamenti tariffari, con la necessità di eseguire lavori o con la vetustà delle opere. L'invarianza del pedaggio non costituiva una compensazione automatica per il peggioramento della qualità del servizio, né risultava autorizzata dal concedente come misura sostitutiva degli interventi manutentivi. L'AGCM aveva correttamente ritenuto che la protratta riduzione della fruibilità autostradale, l'aumento dei tempi di percorrenza e la riscossione del pedaggio integrale fossero contrari alla diligenza professionale e idonei a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore medio. La pratica poteva inoltre qualificarsi come aggressiva, poiché la pressione derivante dalla mancata garanzia delle caratteristiche tipiche del servizio autostradale limitava considerevolmente la libertà di scelta degli utenti, costretti a pagare integralmente il pedaggio per il servizio utilizzato. È stata respinta anche la censura relativa all'art. 27, comma 14, del Codice del consumo: tale disposizione tutela gli utenti nei rapporti individuali e non limita il potere dell'AGCM di accertare e sanzionare d'ufficio le pratiche commerciali scorrette. Il ricorso è stato quindi respinto con condanna del consorzio al pagamento di 3.000 euro, oltre accessori, per spese processuali.

Norme richiamate

• art. 20 Codice del consumo

  Una pratica commerciale è scorretta se è contraria alla diligenza professionale, ed è falsa o idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore medio.

  La gestione autostradale con disservizi significativi e riscossione del pedaggio integrale può integrare una pratica commerciale scorretta quando il concessionario non assicura il livello di servizio esigibile.

• artt. 24 e 25 Codice del consumo

  Pratica commerciale aggressiva mediante molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica o indebito condizionamento, che limita o è idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore.

  La persistente offerta di un servizio autostradale gravemente deteriorato, senza adeguate misure compensative e con richiesta del pedaggio integrale, può costituire indebito condizionamento della libertà di scelta dell'utente.

• art. 27, commi 1, 7, 9, 13 e 14 Codice del consumo

  Con il provvedimento che vieta la pratica commerciale scorretta, l'AGCM dispone l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 5.000.000 euro, tenuto conto della gravità e della durata della violazione.

  Il potere dell'AGCM di accertare e sanzionare pratiche commerciali scorrette resta distinto dalla tutela giurisdizionale speciale prevista per i rapporti individuali di utenza; il comma 14 non impone agli utenti di impugnare previamente gli atti amministrativi che producono i disservizi.

• art. 14 l. 689/1981

  La sua applicabilità e gli effetti decadenziali nei procedimenti AGCM devono essere coordinati con la disciplina speciale del Codice del consumo e del regolamento AGCM; non è configurabile un automatismo decadenziale fondato sul mero decorso di 90 giorni dalla prima segnalazione.

• art. 6 regolamento AGCM n. 25411/2015

  L'avvio dell'istruttoria è disposto entro il termine di 180 giorni dalla ricezione dell'istanza di intervento e tale termine è interrotto in caso di richiesta di informazioni fino alla ricezione delle stesse.

  Per le pratiche commerciali scorrette il termine regolamentare di avvio dell'istruttoria è la disciplina applicata dal giudice per verificare la tempestività dell'azione dell'AGCM.

• art. 3 convenzione ANAS-CAS del 27 novembre 2000

  Il concessionario provvede al mantenimento della funzionalità delle infrastrutture concesse attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse.

  L'obbligo convenzionale di manutenzione e funzionalità comprende il mantenimento di un adeguato livello qualitativo e di percorribilità dell'infrastruttura.

• art. 43 d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  Il concedente verifica l'applicazione dei criteri di determinazione delle tariffe, anche con riferimento all'effettivo stato di attuazione degli investimenti già inclusi in tariffa.

  La revisione delle condizioni economiche e tariffarie della concessione segue il procedimento previsto dalla legge e non può essere unilateralmente sostituita dal concessionario con la riscossione integrale del pedaggio durante gravi disservizi.

• art. 27, comma 2, direttiva 2005/29/CE

  La disciplina europea sulle pratiche commerciali sleali deve essere applicata in modo effettivo, ma lasciando alle autorità nazionali un termine ragionevole e un margine di valutazione connesso alla complessità dei procedimenti.

• artt. 11 e 13 direttiva 2005/29/CE

  Le norme nazionali sui termini procedurali devono assicurare la trattazione entro un termine ragionevole, senza rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'attuazione della direttiva.

• Corte di giustizia UE, 30 gennaio 2025, causa C-510/23

  È incompatibile con il diritto dell'Unione una disciplina che imponga l'avvio della fase istruttoria entro 90 giorni dalla prima segnalazione e preveda, per il superamento del termine, l'annullamento automatico del provvedimento e la decadenza dell'autorità.

Massime di principio

• Il gestore concessionario di un servizio autostradale a pagamento è soggetto alla disciplina sulle pratiche commerciali scorrette anche quando la condotta contestata consiste nella gestione e manutenzione dell'infrastruttura, poiché il rapporto con l'utente presenta natura sinallagmatica e il pedaggio costituisce il corrispettivo del servizio.
• La protratta riduzione della funzionalità e della percorribilità di una rete autostradale, con chiusure, restringimenti, limiti di velocità e aumento significativo dei tempi di percorrenza, può integrare una pratica commerciale scorretta se il concessionario continua a richiedere il pedaggio ordinario senza adeguate misure compensative o correttive.
• La necessità di eseguire lavori manutentivi, la vetustà delle infrastrutture e l'assenza di aggiornamento tariffario non esonerano il concessionario dagli obblighi di diligenza professionale e di mantenimento del livello di servizio, né autorizzano unilateralmente la riscossione integrale del pedaggio durante gravi disservizi.
• La qualificazione di una pratica come aggressiva può fondarsi sull'indebito condizionamento derivante dall'offerta di un servizio autostradale privo delle caratteristiche tipiche di percorribilità, quando l'utente sia sostanzialmente costretto a pagare integralmente il corrispettivo senza adeguate alternative o compensazioni.
• Nei procedimenti dell'AGCM in materia di pratiche commerciali scorrette, la tempestività dell'azione va verificata alla luce della disciplina speciale applicabile e della complessità dell'istruttoria; il termine non decorre necessariamente dalla prima segnalazione e non può tradursi automaticamente in una decadenza per il mero superamento di un termine fisso di 90 giorni.
• L'art. 27, comma 14, del Codice del consumo disciplina la tutela giurisdizionale degli utenti nei rapporti individuali e non esclude il potere autonomo dell'AGCM di accertare e sanzionare pratiche commerciali scorrette connesse a provvedimenti o condotte amministrative.

Come è indicizzato