Sentenza n. 11/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, dottore di ricerca tunisino, era entrato in Italia con visto per ricerca di tipo C, inizialmente riferito a un'attività di ricerca bimestrale presso l'Università degli Studi di Firenze. Prima della scadenza del visto aveva chiesto il rilascio di un permesso di soggiorno per ricerca, allegando la documentazione attestante la proroga dell'attività fino al 29 febbraio 2024. Dopo la conclusione della ricerca aveva inoltre iniziato a lavorare nel settore della ristorazione, con rapporto infine trasformato a tempo indeterminato. La Questura, convocato il ricorrente nel marzo 2025, dichiarava improcedibile l'istanza perché egli disponeva di un visto di tipo C, non rinnovabile, mentre per un soggiorno per ricerca superiore a novanta giorni sarebbe stato necessario un visto di tipo D e la previa vidimazione del modello 209 da parte dello Sportello unico per l'immigrazione. Il ricorrente deduceva, in particolare: omessa valutazione della proroga dell'attività di ricerca e della documentazione prodotta; omessa considerazione dell'attività lavorativa e della possibile emissione o conversione del titolo per lavoro subordinato; violazione dei doveri di buona fede e collaborazione, anche per il rilevante ritardo dell'amministrazione e il mancato riscontro alle comunicazioni; violazione degli artt. 6, comma 1, e 27-ter del d.lgs. 286/1998 e dell'art. 14, comma 6, del d.P.R. 394/1999; omessa partecipazione procedimentale per mancata comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990; violazione dell'art. 8 CEDU; irragionevolezza della determinazione; omessa indicazione dell'assoggettamento all'espulsione ai sensi dell'art. 12, comma 1, del d.P.R. 394/1999.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento impugnato. Ha ritenuto fondati i primi due motivi. Sebbene l'ingresso fosse originariamente riferito a un'attività di ricerca bimestrale, la successiva proroga aveva protratto l'attività oltre tre mesi, rendendo necessario valutare la fattispecie alla luce dell'art. 27-ter del d.lgs. 286/1998. La Questura aveva omesso ogni esame della proroga e della sussistenza dei presupposti per il permesso di soggiorno per ricerca, incorrendo in difetto di istruttoria e di motivazione. È stata inoltre ritenuta illegittima l'omissione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, poiché il confronto procedimentale avrebbe potuto consentire all'interessato di rappresentare la proroga e prevenire l'adozione dell'atto illegittimo; l'omissione ha quindi leso le garanzie partecipative. Il terzo motivo, concernente la conversione del permesso per ricerca in permesso per lavoro, è stato respinto perché il permesso per ricerca non era mai stato rilasciato e la relativa valutazione amministrativa non era ancora stata compiuta; il giudice non può pronunciarsi su attività non ancora esercitate, ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a. Per la stessa ragione il TAR non ha esaminato nel merito le censure relative alla prevalenza dell'interesse privato, alla vita privata e familiare ex art. 8 CEDU e all'irragionevolezza, trattandosi di valutazioni non ancora effettuate dall'amministrazione. Il sesto motivo è stato assorbito: a seguito della riedizione del potere, l'amministrazione dovrà nuovamente valutare anche l'eventuale necessità dell'indicazione relativa all'espulsione. L'amministrazione è stata quindi obbligata a rideterminarsi sull'istanza; le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 27-ter d.lgs. 286/1998

  1. L'ingresso ed il soggiorno per periodi superiori a tre mesi, al di fuori delle quote di cui all'articolo 3, comma 4, è consentito a favore di stranieri in possesso di un titolo di dottorato o di un titolo di studio superiore, che nel Paese dove è stato conseguito dia accesso a programmi di dottorato.

  La disposizione impone all'amministrazione di valutare la posizione del ricercatore quando, anche in seguito a una proroga documentata, l'attività di ricerca si protrae oltre tre mesi; l'omessa valutazione dei relativi presupposti integra difetto di istruttoria e motivazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso deve essere comunicato prima dell'adozione del diniego quando il confronto procedimentale può consentire all'interessato di rappresentare elementi rilevanti, come la proroga dell'attività di ricerca, e prevenire l'adozione di un atto illegittimo.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

  Il giudice amministrativo non può esaminare censure relative alla convertibilità del titolo, alla ponderazione degli interessi o alla tutela della vita privata quando l'amministrazione non abbia ancora svolto le corrispondenti valutazioni.

• art. 6, comma 1, d.lgs. 286/1998

  È stato richiamato dal ricorrente in relazione alla possibilità di conversione del titolo di soggiorno, ma la relativa censura non è stata accolta perché il permesso per ricerca non era stato rilasciato e la valutazione amministrativa non era ancora stata effettuata.

• art. 14, comma 6, d.P.R. 394/1999

  È stato richiamato dal ricorrente in relazione alla conversione del permesso di soggiorno; il giudice non ne ha fatto applicazione concreta, ritenendo la censura riferita a un potere amministrativo non ancora esercitato.

• art. 8 CEDU

  La censura relativa alla vita privata e familiare non è stata esaminata nel merito perché l'amministrazione non aveva ancora svolto la necessaria valutazione sostanziale sulla spettanza del titolo di soggiorno.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Il provvedimento impugnato aveva richiamato la norma per giustificare l'omissione del preavviso di rigetto, qualificando l'atto come dovuto e non discrezionale; il TAR ha tuttavia ritenuto illegittima l'omissione della partecipazione, in quanto il contraddittorio avrebbe potuto incidere sulla decisione.

• art. 12, comma 1, d.P.R. 394/1999

  La questione relativa all'indicazione dell'assoggettamento all'espulsione è stata assorbita, dovendo l'amministrazione rideterminarsi sull'intera istanza.

Massime di principio

• Quando un'attività di ricerca originariamente autorizzata per un periodo inferiore a tre mesi viene documentatamente prorogata oltre tale soglia, l'amministrazione deve valutare la posizione dello straniero anche alla luce della disciplina del permesso di soggiorno per ricerca ultratrimestrale; non può limitarsi a considerare la durata del visto originario.
• L'omessa valutazione di documenti allegati all'istanza che attestano la proroga dell'attività di ricerca integra difetto di istruttoria e di motivazione e rende illegittimo il diniego fondato esclusivamente sulla durata del visto iniziale.
• Il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 non può essere omesso quando il contraddittorio procedimentale è concretamente idoneo a consentire all'interessato di rappresentare elementi rilevanti e a evitare l'adozione di un provvedimento illegittimo.
• Ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a., il giudice amministrativo non può pronunciarsi su poteri o valutazioni amministrative non ancora esercitati, come la conversione di un titolo di soggiorno non rilasciato o la ponderazione di interessi non compiuta dall'amministrazione; tali questioni restano devolute alla riedizione del potere.
• In caso di annullamento per omessa istruttoria e mancata partecipazione, l'amministrazione deve riesaminare integralmente l'istanza alla luce dei principi enunciati dal giudice, senza che quest'ultimo possa sostituirsi alle valutazioni amministrative ancora da svolgere.

Come è indicizzato