Corte di giustizia, Ordinanza C-437/24

Proroga legislativa di concessioni di gioco e direttiva 2014/23/UE

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio in una controversia relativa alla proroga di una concessione per la realizzazione e conduzione di una rete telematica di gestione del gioco mediante apparecchi AWP e VLT. La Corte decide con ordinanza motivata ai sensi dell’articolo 99 del regolamento di procedura, richiamando in modo decisivo la sentenza Anib e a. del 20 marzo 2025.

Fatti e procedimento principale

Cirsa Italia SpA era titolare di una concessione novennale stipulata nel 2013 con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per la gestione della rete online di tali giochi. La concessione, inizialmente scaduta nel 2022, è stata prorogata più volte e, da ultimo, fino al 31 dicembre 2024 in forza dell’articolo 1, comma 124, lettera b), della legge n. 197/2022, che ha previsto una proroga onerosa con ulteriori importi a carico dei concessionari.

Cirsa Italia ha chiesto all’ADM di disapplicare la normativa sopravvenuta e di ricostituire l’equilibrio economico-finanziario della concessione, sostenendo che eventi imprevedibili, tra cui la pandemia da COVID-19, l’aumento dei prelievi fiscali e alcune limitazioni regolatorie, avessero alterato in modo significativo il rapporto contrattuale. L’ADM ha respinto l’istanza ritenendo di dover applicare la legge nazionale.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sintesi:

• se la direttiva 2014/23/UE e gli articoli 49 e 56 TFUE si applichino a una concessione affidata prima della direttiva ma prorogata da una legge successiva alla scadenza del termine di recepimento;
• se il diritto dell’Unione imponga all’amministrazione un potere discrezionale di avviare, su istanza del concessionario, una procedura di modifica delle condizioni di esercizio quando eventi imprevisti e imprevedibili incidano significativamente sul rischio operativo.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• i considerando 35, 75 e 76 della direttiva 2014/23/UE;
• l’articolo 5, che definisce la concessione di servizi e il rischio operativo;
• l’articolo 43, paragrafo 1, lettera c), sulle modifiche delle concessioni senza nuova procedura;
• l’articolo 51, paragrafo 1, sul termine di recepimento (18 aprile 2016);
• l’articolo 54, sull’entrata in vigore e sulla non applicabilità alle concessioni già aggiudicate prima del 17 aprile 2014.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte osserva che il considerando 35, oltre a non avere valore vincolante autonomo, riguarda un’esclusione specifica relativa alle concessioni di lotterie affidate con diritto esclusivo mediante procedura non ad evidenza pubblica, ipotesi non corrispondente al caso di specie.

La proroga introdotta dalla legge n. 197/2022 costituisce una modifica intervenuta dopo la scadenza del termine di recepimento della direttiva. Secondo la giurisprudenza richiamata, la normativa UE applicabile alla modifica di una concessione è quella in vigore al momento della modifica stessa. Poiché l’articolo 43 della direttiva disciplina in modo esaustivo le ipotesi di modifica delle concessioni, le disposizioni nazionali sopravvenute devono essere valutate esclusivamente alla luce della direttiva e non anche degli articoli 49 e 56 TFUE.

Ragionamento della Corte sulla seconda questione

Quanto alla possibilità per il concessionario di ottenere l’apertura di un procedimento volto a riequilibrare la concessione in presenza di eventi imprevedibili, la Corte richiama ancora la sentenza Anib e a. e ribadisce che gli articoli 5 e 43 della direttiva 2014/23/UE non ostano a norme o prassi nazionali che privino l’autorità aggiudicatrice di un simile potere. Ma, specularmente, tali disposizioni non impongono agli Stati membri di prevederlo.

La definizione di concessione di servizi contenuta nell’articolo 5 serve solo a delimitare l’ambito di applicazione della direttiva e non può essere elevata a fondamento di un obbligo positivo di revisione. L’articolo 43, paragrafo 1, lettera c), si limita a stabilire che, in presenza di circostanze imprevedibili, una modifica può avvenire senza nuova gara; non prescrive però che l’amministrazione debba necessariamente poter avviare la procedura di modifica su domanda del concessionario.

Decisione e dispositivo

La Corte risponde che:

• la direttiva 2014/23/UE si applica alle concessioni di servizi aggiudicate prima della sua entrata in vigore e del termine di recepimento, se la proroga è disposta da una legge successiva a tali date;
• in tale situazione, gli articoli 49 e 56 TFUE non sono applicabili;
• gli articoli 5 e 43 della direttiva non impongono all’amministrazione aggiudicatrice di disporre necessariamente del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento di modifica delle condizioni di esercizio della concessione per eventi imprevedibili che incidano sul rischio operativo.

Principio ricavabile

La pronuncia conferma che una proroga legislativa successiva al termine di recepimento della direttiva 2014/23 ricade nel suo ambito applicativo, con esclusione del ricorso alle libertà di stabilimento e prestazione dei servizi del TFUE per la valutazione della misura nazionale. Al tempo stesso, il diritto dell’Unione disciplina le condizioni in cui una concessione può essere modificata senza nuova gara, ma non impone agli Stati membri di riconoscere al concessionario un diritto procedurale a ottenere l’avvio della revisione della concessione quando sopravvengano eventi imprevedibili.