Sentenza n. 4551/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società appellante aveva ottenuto in concessione, per la durata di diciannove anni, un’area appartenente al patrimonio indisponibile dello Stato, destinata a villaggio turistico, con obblighi di riqualificazione comprendenti interventi di difesa dall’erosione marina, ripascimento e ricostituzione della fascia dunale. Dopo la stipula della concessione, la società aveva rilevato rilevanti criticità edilizie, urbanistiche e ambientali, tra cui la necessità di dare attuazione a una sanatoria edilizia con prescrizioni, l’assenza di agibilità, la necessità di varianti o piani urbanistici e l’aggravamento del fenomeno erosivo, che avrebbe richiesto opere molto più onerose e complesse di quelle prevedibili al momento della gara. La società sosteneva che tali circostanze avessero impedito l’utilizzazione economica dell’area, determinando uno squilibrio tra canoni corrisposti e prestazioni ricevute. Dopo avere chiesto il differimento o l’estensione della durata della concessione, la sospensione o rateizzazione dei canoni e una soluzione compositiva, la società dichiarava la risoluzione del rapporto per grave inadempimento delle controparti e contestava le pretese di pagamento, le cartelle e gli atti di restituzione dell’area. In primo grado aveva dedotto, tra l’altro, violazione degli obblighi derivanti dal bando e dalla concessione, inadempimenti anteriori e successivi alla stipula, violazione degli artt. 1453, 1467, 1374, 1375, 1460 e 1458 c.c., violazione degli artt. 2 e 25 della concessione, difetto di motivazione, travisamento dei presupposti, omessa pronuncia e lesione del contraddittorio. Con l’appello ha contestato la sentenza del TAR per violazione degli artt. 73, comma 3, e 105 c.p.a., sostenendo che il primo giudice avesse dichiarato l’inammissibilità di varie domande e motivi sulla base di questioni rilevate d’ufficio senza previamente sottoporle al contraddittorio, omettendo così l’esame di numerose doglianze e del nucleo fattuale della controversia.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello per le censure processuali. Ha rilevato che il TAR aveva fondato diverse declaratorie di inammissibilità su questioni rilevate d’ufficio e mai previamente comunicate alle parti ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.: la genericità dell’individuazione dei soggetti responsabili degli inadempimenti; l’asserita improponibilità dell’azione di accertamento negativo dei canoni durante il rapporto; il difetto di legittimazione passiva di un soggetto considerato terzo rispetto al contratto; la qualificazione della domanda di risoluzione come riferita a vizi genetici anziché a inadempimenti successivi; nonché l’estensione di tali valutazioni ai motivi aggiunti e alle cartelle di pagamento. Il primo giudice, inoltre, non aveva esaminato in modo effettivo numerose circostanze dedotte dalla società, tra cui gli inadempimenti anteriori e successivi alla stipula, il rilievo contrattuale degli impegni contenuti nel bando, l’eccezione di inadempimento, la posizione del soggetto beneficiario della prestazione e le contestazioni relative all’attivazione della clausola risolutiva. Secondo il Consiglio di Stato, tale modus procedendi aveva determinato una lesione del diritto di difesa, perché l’eventuale esame per la prima volta in appello avrebbe privato la parte del doppio grado di giudizio. La fattispecie rientra nelle ipotesi individuate dall’Adunanza Plenaria n. 16 del 2024, relative alle decisioni di inammissibilità che omettono l’esame dei fatti di causa o dei motivi di ricorso. La violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a. ha quindi comportato, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., l’annullamento della sentenza e la rimessione della causa al TAR, senza esame nel merito delle pretese sostanziali. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Quando il giudice intende porre a fondamento della decisione una questione rilevata d’ufficio, deve sottoporla previamente al contraddittorio delle parti, assegnando, ove occorra, un termine per il deposito di memorie. La violazione ha inciso sul diritto di difesa perché ha consentito di decidere il giudizio su questioni non previamente discusse e di omettere l’esame di motivi e fatti rilevanti.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  danno luogo ad una pronuncia di annullamento con rinvio

  La violazione del contraddittorio derivante dall’omessa previa indicazione delle questioni rilevate d’ufficio, quando comporti il mancato esame di fatti o motivi e la lesione del doppio grado di giudizio, impone al giudice d’appello di annullare la sentenza e rimettere la causa al primo giudice.

• art. 2, comma 1, c.p.a.

  principio del contraddittorio

  Il principio del contraddittorio costituisce il fondamento della necessità di evitare decisioni fondate su questioni mai sottoposte alle parti.

• art. 125 Cost.

  La garanzia del doppio grado di giudizio amministrativo impedisce che il giudice d’appello esamini per la prima volta questioni e motivi non valutati dal giudice di primo grado quando l’omissione sia derivata da una violazione processuale lesiva del diritto di difesa.

• art. 1453 c.c.

  È stato invocato dalla società a fondamento della domanda di risoluzione per inadempimento; il Consiglio di Stato non ne ha esaminato il merito, avendo disposto il rinvio al primo giudice.

• art. 1460 c.c.

  exceptio non rite adimpleti

  L’eccezione di inadempimento costituiva una questione centrale non esaminata dal TAR; il Consiglio di Stato ha rilevato che la sua mancata valutazione contribuiva alla lesione del diritto di difesa.

• art. 1411 c.c.

  Il TAR avrebbe dovuto esaminare la questione se il soggetto beneficiario della prestazione potesse essere qualificato come terzo beneficiario del contratto e se, conseguentemente, gli fossero opponibili le eccezioni relative al rapporto contrattuale; il Consiglio di Stato ha rilevato l’omessa trattazione senza decidere il merito.

Massime di principio

• La decisione di inammissibilità fondata su una questione rilevata d’ufficio deve essere preceduta dalla comunicazione della questione alle parti ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.; in mancanza, la decisione viola il contraddittorio e il diritto di difesa.
• La violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a. assume rilievo ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. quando la questione non previamente sottoposta alle parti abbia consentito al giudice di omettere l’esame di fatti di causa o di motivi di ricorso, impedendo una decisione effettiva sul merito.
• Il giudice d’appello non può esaminare per la prima volta fatti e motivi non valutati dal giudice di primo grado a causa di una violazione processuale, perché ciò comprometterebbe il doppio grado di giudizio; in tale situazione deve annullare la sentenza e rimettere la causa al primo giudice.
• La tutela del contraddittorio non riguarda soltanto le questioni formalmente dichiarate inammissibili, ma anche ogni argomentazione d’ufficio che, incidendo sulle condizioni dell’azione o sull’ambito soggettivo e oggettivo della domanda, determini l’assorbimento o il mancato esame di specifiche censure.
• Quando una pronuncia utilizza una determinata ragione per escludere una parte dal rapporto processuale e la utilizza poi, in senso opposto, per rigettare domande o motivi proposti nei suoi confronti, si determina un’incoerente delimitazione del thema decidendum, che non può sostituire l’esame effettivo delle domande e delle eccezioni dedotte.

Come è indicizzato