Corte di giustizia, Sentenza C-228/23

Produzione biologica e nozione di "allevamento industriale"

La Corte di giustizia, Prima Sezione, si pronuncia su un rinvio pregiudiziale del Conseil d’État francese relativo all’interpretazione del regolamento di esecuzione (UE) 2021/1165, adottato per l’applicazione del regolamento (UE) 2018/848 sulla produzione biologica. La controversia riguarda il significato dell’espressione "proibito se proveniente da allevamenti industriali" nella disciplina dei concimi, ammendanti e nutrienti utilizzabili in agricoltura biologica.

Fatti e procedimento principale

L’associazione AFAÏA, che rappresenta gli interessi dei produttori di concimi biologici, ha impugnato davanti al Conseil d’État la decisione con cui l’INAO aveva respinto la richiesta di modificare la propria guida interpretativa. L’INAO aveva definito la nozione di "allevamento industriale" in modo da ricomprendervi, in sostanza, gli allevamenti in sistemi fessurati o a griglia integrale e quelli in gabbie che superino le soglie dell’allegato I della direttiva VIA 2011/92/UE.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama il regolamento (UE) 2018/848, in particolare:

• i considerando 1, 2, 4, 6, 15, 40, 43, 44, 63 e 123;
• gli articoli 3, 4, 5, 6, 9, 12 e 24;
• l’allegato II, parte I, punti 1.9.1, 1.9.2 e 1.9.3.

Richiama inoltre il regolamento di esecuzione (UE) 2021/1165, il cui allegato II contiene l’elenco dei concimi, ammendanti e nutrienti consentiti e la clausola di esclusione per i prodotti "provenient[i] da allevamenti industriali". Per il secondo quesito viene in rilievo anche la direttiva 2011/92/UE, come modificata dalla direttiva 2014/52/UE.

Prima questione pregiudiziale: rapporto tra "allevamento industriale" e "allevamento senza terra"

La Corte osserva che, nel sistema della produzione biologica, l’uso di effluenti di allevamento come fertilizzanti è in linea di principio subordinato alla loro provenienza da produzione biologica; solo in via derogatoria e nella misura necessaria possono essere impiegati taluni prodotti e sostanze autorizzati dalla Commissione.

Esaminando le diverse versioni linguistiche del regolamento di esecuzione 2021/1165, la Corte constata che la formula utilizzata non è uniforme in tutte le lingue, ma ritiene comunque necessaria un’interpretazione autonoma e uniforme. Alla luce del significato abituale dei termini, la nozione di "allevamento industriale" o "intensivo" rinvia a un allevamento su vasta scala, con elevata densità di animali, forte artificializzazione delle condizioni di produzione, investimenti rilevanti, ricorso ad alimenti arricchiti e uso preventivo di antibiotici, con impatti ambientali significativi e minore priorità al benessere animale.

La nozione di "allevamento senza terra", invece, corrisponde a un sistema in cui l’allevatore non gestisce terreni agricoli e l’approvvigionamento alimentare non proviene, essenzialmente o totalmente, dall’azienda agricola. La Corte conclude quindi che le due nozioni non coincidono: l’allevamento industriale è più ampio di quello senza terra.

Ratio della soluzione sulla prima questione

L’interpretazione proposta dall’associazione ricorrente avrebbe l’effetto di restringere eccessivamente il divieto previsto dall’allegato II del regolamento di esecuzione 2021/1165, consentendo in agricoltura biologica prodotti provenienti da molti allevamenti industriali non "senza terra". Ciò sarebbe incompatibile con la natura derogatoria della disciplina, che va interpretata restrittivamente, e con gli obiettivi del regolamento 2018/848: tutela dell’ambiente e del clima, biodiversità, benessere animale, fiducia dei consumatori e coerenza etica della produzione biologica.

La Corte sottolinea che l’agricoltura biologica non è definita solo dal legame con il suolo, ma anche da standard elevati di benessere animale, dalle condizioni di stabulazione, dalla mobilità e dall’accesso agli spazi esterni. Da ciò deriva che non possono essere in generale autorizzati, come alternativa agli effluenti biologici, prodotti provenienti da allevamenti industriali.

Seconda questione pregiudiziale: criteri per qualificare un allevamento come industriale

La Corte afferma che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, non esiste un’armonizzazione generale dei criteri per qualificare un allevamento come industriale ai sensi dell’allegato II del regolamento di esecuzione 2021/1165. Tuttavia, la qualificazione deve avvenire mediante una valutazione complessiva e sulla base di un insieme di indizi.

Tra i criteri indicati dalla Corte figurano, in particolare:

• il sistema di allevamento;
• la mobilità degli animali;
• la densità di allevamento;
• la disponibilità di terre per l’allevamento;
• la produttività;
• gli impatti ambientali;
• il tipo di alimentazione;
• i sistemi di profilassi;
• l’uso generalizzato di sostanze per stimolare la crescita o la produzione, di ormoni o sostanze analoghe;
• l’uso preventivo di antibiotici;
• l’impiego di mangimi contenenti OGM;
• l’uso di gabbie, recinti e sistemi che impediscono agli animali di muoversi liberamente.

Quanto alla direttiva VIA 2011/92/UE, le soglie dell’allegato I per gli impianti di allevamento intensivo di pollame o suini possono fungere da indizio, ma non bastano da sole: occorrono anche criteri qualitativi.

Decisione della Corte

La Corte risponde che il divieto di cui all’allegato II del regolamento di esecuzione 2021/1165 riguarda gli effluenti provenienti da allevamenti industriali in senso proprio, non solo quelli provenienti da allevamenti senza terra. Inoltre, essa dichiara che il diritto UE non osta a una normativa nazionale che, per qualificare un allevamento come industriale, faccia riferimento anche a sistemi fessurati o a griglia integrale e a gabbie oltre determinate soglie, purché la valutazione si fondi su un insieme di indizi attinenti almeno a benessere animale, biodiversità, ambiente e clima.

Principi affermati

La pronuncia conferma che, in materia di produzione biologica, le deroghe all’uso di prodotti non biologici devono essere interpretate in modo rigoroso e coerente con gli obiettivi di tutela ambientale, benessere animale e fiducia del consumatore. La nozione di "allevamento industriale" è autonoma, ampia e non riducibile alla sola assenza di terra, e la sua individuazione richiede una valutazione sostanziale, non meramente numerica.