Sentenza n. 278/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno dedotto l'illegittimità della disciplina ministeriale sulle graduatorie provinciali per le supplenze e sulle graduatorie di istituto, lamentando in sostanza che i docenti titolari di un titolo di specializzazione conseguito all'estero, ma ancora in attesa di riconoscimento, non possano ottenere incarichi di supplenza durante il periodo necessario alla definizione del procedimento amministrativo. La controversia riguardava la compatibilità della preclusione con i principi di imparzialità, buon andamento e proporzionalità, con la disciplina nazionale sul riconoscimento delle qualifiche professionali estere e con il diritto dell'Unione europea. In rito, era stata prospettata l'inammissibilità per la mancata impugnazione delle graduatorie concretamente lesive e per la conseguente mancata individuazione dei controinteressati; il Collegio ha tuttavia ritenuto di poter prescindere da tali questioni, in ragione della manifesta infondatezza nel merito. I ricorrenti assumevano inoltre una disparità di trattamento rispetto agli specializzandi formati in Italia e sostenevano la piena utilizzabilità, nelle more del riconoscimento, dei titoli conseguiti all'estero.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Richiamando l'ordinanza cautelare del Consiglio di Stato n. 4353 del 2022 e precedenti conformi propri e d'appello, ha ritenuto legittima la previsione secondo cui l'incarico e la stipula del contratto dipendono dall'effettivo riconoscimento del titolo estero. La misura è coerente con i principi di imparzialità e buon andamento, poiché evita che l'incarico sia attribuito a un soggetto il cui titolo potrebbe risultare successivamente non idoneo, con pregiudizio per gli studenti e per gli altri docenti già abilitati. La direttiva 2005/36/CE non prevede per la professione docente un riconoscimento automatico: il riconoscimento richiede una valutazione amministrativa, può comportare misure compensative o un accesso parziale alla professione e ha carattere costitutivo del diritto all'esercizio professionale nello Stato ospitante. Pertanto, il titolo estero non può essere fatto valere per l'esercizio dell'attività docente prima della conclusione del procedimento di riconoscimento e, ove necessario, del superamento delle misure compensative. Il TAR ha ritenuto la disciplina compatibile anche con l'art. 59, comma 4, del d.l. n. 73/2021 e con il ruolo valutativo attribuito all'amministrazione dal d.lgs. n. 206/2007, richiamando altresì il principio espresso dall'Adunanza plenaria n. 19 del 2022. La preclusione non è assoluta, poiché riguarda la fase di scorrimento della prima fascia e l'iscrizione con riserva conserva utilità qualora il riconoscimento intervenga nel corso dell'anno scolastico. Non è stata ravvisata discriminazione rispetto agli specializzandi in Italia, la cui posizione deriva da un percorso abilitante secondo l'ordinamento nazionale, mentre per i titoli esteri l'idoneità deve ancora essere accertata. Il Collegio ha inoltre rilevato che non risultava dimostrato l'effettivo inserimento dei ricorrenti con riserva, circostanza idonea a sostenere i profili di inammissibilità e improcedibilità già evidenziati. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e buon andamento giustificano la preclusione alla stipula del contratto prima del riconoscimento del titolo estero, per evitare l'attribuzione dell'incarico a soggetti privi di un titolo poi riconosciuto come idoneo.

• direttiva 2005/36/CE

  Per la professione docente non opera un sistema di riconoscimento automatico delle qualifiche professionali estere; il riconoscimento richiede una valutazione amministrativa e può essere subordinato a misure compensative o a un accesso parziale alla professione.

• art. 59, comma 4, d.l. n. 73/2021

  In via straordinaria, esclusivamente per l'anno scolastico 2021/2022, i posti comuni e di sostegno vacanti e disponibili che residuano dopo le immissioni in ruolo ... sono assegnati con contratto a tempo determinato ... ai docenti che sono iscritti nella prima fascia delle graduatorie provinciali per le supplenze ... o negli appositi elenchi aggiuntivi ai quali possono iscriversi, anche con riserva di accertamento del titolo, coloro che conseguono il titolo di abilitazione o di specializzazione entro il 31 luglio 2021.

  La disposizione disciplina l'assegnazione dei posti e consente l'iscrizione con riserva per l'accertamento del titolo, senza attribuire a tale iscrizione un diritto alla stipula del contratto prima del riconoscimento del titolo estero.

• d.lgs. n. 206/2007

  Attribuisce all'autorità amministrativa un ruolo centrale nella valutazione delle competenze, conoscenze e capacità acquisite all'estero, valutazione che deve precedere l'inizio dell'attività professionale nello Stato ospitante.

• art. 22 d.lgs. n. 206/2007

  Anche qualora il titolo estero sia ritenuto valido, l'amministrazione può imporre misure compensative; gli effetti del riconoscimento possono quindi essere subordinati al loro superamento.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il Collegio ha dato avviso alle parti della possibile definizione della controversia per profili di improcedibilità e inammissibilità, pur decidendo poi la causa nel merito per manifesta infondatezza.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

Massime di principio

• Per una professione regolamentata, quando il titolo conseguito all'estero non è soggetto a riconoscimento automatico, l'interessato non può esercitare la professione nello Stato ospitante né pretendere la stipula di un contratto pubblico prima della conclusione del procedimento di riconoscimento e, ove previste, del superamento delle misure compensative.
• È legittima la disciplina che consente l'inserimento con riserva in una graduatoria per incarichi di docenza, ma subordina l'individuazione e la stipula del contratto all'effettivo riconoscimento del titolo estero, poiché tale misura tutela gli studenti e gli altri concorrenti dal rischio dell'attribuzione dell'incarico a un soggetto il cui titolo risulti poi non idoneo.
• La previsione che esclude temporaneamente la stipula del contratto per i docenti inseriti con riserva non viola il principio di proporzionalità quando è limitata alla fase di scorrimento interessata, conserva l'utilità dell'iscrizione con riserva in caso di successivo riconoscimento e bilancia le aspirazioni dei candidati con l'interesse degli utenti del servizio scolastico e dei docenti già abilitati.
• Non sussiste disparità di trattamento tra chi abbia conseguito una specializzazione secondo un percorso abilitante previsto dall'ordinamento nazionale e chi abbia conseguito un titolo all'estero ancora sottoposto a verifica, poiché le due situazioni non sono comparabili fino alla conclusione del procedimento di riconoscimento.
• Il giudice amministrativo può prescindere dall'esame dei profili di inammissibilità e improcedibilità quando il ricorso è palesemente infondato nel merito; resta inoltre rilevante, ai fini della concreta lesività e dell'individuazione dei controinteressati, l'effettivo inserimento del ricorrente nella graduatoria con riserva.

Come è indicizzato