Sentenza n. 15138/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato il Piano Municipale del Commercio su Area Pubblica del Municipio Roma I e gli atti attuativi, nella parte in cui hanno soppresso numerose postazioni a rotazione, disposto la cessazione delle relative concessioni e previsto la gara per le postazioni ritenute compatibili. Hanno dedotto, anzitutto, la violazione dell’art. 11 della legge n. 214/2023, sostenendo che le concessioni dovessero essere rinnovate automaticamente sino al 2032 ai sensi del comma 5, anziché essere sottoposte a gara. Hanno inoltre contestato il decreto ministeriale del 28 ottobre 2011, c.d. decreto Galloni, per violazione del riparto di competenze tra Stato e Regione e per mancata intesa, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2015; hanno dedotto l’illegittimità derivata degli atti comunali fondati su tale decreto, nonché il superamento della disciplina comunale del 1993. Sono stati dedotti anche difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità e contraddittorietà con precedenti atti e con le risultanze del Tavolo del Decoro, mancata considerazione delle proposte di ottimizzazione presentate dagli operatori, violazione dei criteri regionali di sviluppo della rete commerciale, sproporzione e disparità di trattamento rispetto ad altre categorie di operatori, illegittimità della proroga tecnica limitata alle sole postazioni superstiti, incompetenza del Municipio rispetto al Dipartimento competente, nonché carenze istruttorie nella soppressione di postazioni ritenute inattive o incompatibili. Nel corso del giudizio i ricorrenti hanno rinunciato alla parte relativa ai turni di lavoro della distinta rotazione prevista dalla deliberazione G.M. n. 4828/1989, punto 1.

La decisione

Il TAR ha dichiarato estinto il giudizio limitatamente alla parte oggetto di rinuncia, relativa ai turni di lavoro della rotazione ex deliberazione G.M. n. 4828/1989, punto 1. Ha ritenuto ammissibile l’impugnazione degli atti pianificatori nella parte direttamente lesiva delle posizioni dei ricorrenti, poiché la soppressione delle postazioni e la riduzione delle possibilità di esercizio dell’attività commerciale producevano una lesione attuale, mentre ha ritenuto non necessario esaminare l’eccezione relativa all’impugnazione degli atti di proroga tecnica, in ragione dell’infondatezza delle censure su tale profilo. Nel merito ha respinto il primo motivo: il comma 5 dell’art. 11 della legge n. 214/2023 presupponeva l’esistenza, alla data di entrata in vigore della norma, di un procedimento di rinnovo ancora pendente; tale presupposto mancava, poiché il procedimento avviato nel 2020 era stato annullato in autotutela nel 2021, con provvedimenti riconosciuti legittimi dal Consiglio di Stato. Ha quindi ritenuto applicabile la disciplina della proroga tecnica e ha confermato la necessità di assegnare le concessioni mediante procedure competitive, in applicazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, ritenuta direttamente efficace anche nel commercio su aree pubbliche. Ha accolto il secondo motivo, con effetto parzialmente demolitorio. Il decreto Galloni aveva condizionato l’istruttoria comunale, essendo stato qualificato dall’amministrazione come vincolo non derogabile; secondo il TAR, esso disciplinava specificamente l’esercizio del commercio su aree di valore culturale ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. n. 42/2004, materia caratterizzata dalla concorrenza di competenze statali e regionali e quindi soggetta al principio di leale collaborazione e alla necessità dell’intesa con la Regione. Poiché tale intesa non risultava raggiunta, il decreto è stato annullato limitatamente alla parte relativa alla regolamentazione del commercio nella fascia di rispetto, e sono stati annullati, nei medesimi limiti, il Piano e gli atti consequenziali concernenti le postazioni soppresse in applicazione del decreto. Sono stati specificamente ricompresi i posteggi ubicati, tra gli altri, in Piazza San Pietro in Vincoli, Santa Maria Maggiore, Piazza Pio XII, Via e Piazza della Conciliazione, Piazza della Città Leonina, Piazza Pia, Largo del Colonnato, Piazza Risorgimento, Viale Vaticano, Via Luigi Einaudi e Piazza Garibaldi. Il terzo motivo è stato respinto perché la disciplina del 1993 era stata superata dal decreto ministeriale del 2011. Sono stati respinti anche i motivi relativi al Tavolo del Decoro, alla contraddittorietà con precedenti atti, alla mancata considerazione delle proposte degli operatori, ai criteri regionali di sviluppo, alla riduzione delle postazioni, alla limitazione della proroga tecnica, all’incompetenza del Municipio e alle postazioni ritenute inattive: il Comune aveva svolto una rinnovata istruttoria mediante sopralluoghi e conferenze di servizi, aveva coinvolto gli operatori e la pianificazione rientrava nella competenza municipale. Il motivo sul silenzio è stato dichiarato inammissibile e comunque infondato, perché la deduzione era contraddittoria con la contestuale censura di motivazione insufficiente e perché dagli atti emergeva l’esame delle proposte. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 11, commi 5 e 6, l. 214/2023

  La tesi propugnata dagli esercenti manca del fondamentale presupposto fattuale e giuridico, che a tenore delle norme invocate è costituito dall’essere, tali titoli concessori, tra quelli “che alla data di entrata in vigore della medesima legge n. 77 del 2020 erano in scadenza al 31 dicembre 2020 e che alla data di entrata in vigore della presente legge non risultano ancora conclusi per qualsiasi causa, compresa l'eventuale inerzia dei comuni, sono conclusi secondo le disposizioni di cui al citato articolo 181”.

  Il regime di rinnovo automatico previsto dal comma 5 presuppone un procedimento di rinnovo ancora pendente alla data di entrata in vigore della legge; se il procedimento è stato già concluso mediante annullamento in autotutela, trova applicazione il diverso regime delle concessioni non interessate da tali procedimenti e della proroga tecnica.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che: l’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti.

  Quando le autorizzazioni disponibili riguardano una risorsa naturale limitata, l’obbligo di selezione imparziale e trasparente e il divieto di rinnovo automatico hanno efficacia diretta e impongono anche all’amministrazione nazionale o comunale di disapplicare le norme interne incompatibili.

• art. 52 d.lgs. 42/2004

  Il Tribunale reputa, però, che il decreto Galloni sia stato adottato in base all’art. 52, comma 1, ter, citato, poiché è questa la previsione normativa che si occupa specificamente degli “usi non compatibili” connessi al commercio, anche “a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico”, “anche a rotazione”.

  L’art. 52 del Codice dei beni culturali costituisce la disciplina speciale dell’esercizio del commercio su aree pubbliche di valore culturale; l’esercizio del relativo potere, incidendo su una materia di competenza concorrente o interferente tra Stato e Regioni, richiede il rispetto dell’intesa quale strumento di leale collaborazione.

• art. 118, comma 3, Cost.

  Ciò tanto più in quanto, nel modificare il quadro costituzionale delle competenze di Stato e Regioni per la parte che qui interessa, è significativo che il legislatore costituzionale del 2001 ha tenuto conto delle caratteristiche diffuse del patrimonio storico-artistico italiano, disponendo espressamente, al novellato terzo comma dell’art. 118 Cost., che la legge statale disciplini forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni proprio nella materia della tutela dei beni culturali.

  La tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale, quando interferiscono con competenze regionali, devono essere esercitate mediante strumenti di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Qualora l'amministrazione non concluda il procedimento nel termine predetto, le concessioni si intendono comunque rinnovate salva rinuncia dell'avente titolo e salvo il potere di adottare determinazioni in autotutela ai sensi dell'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, in caso di successivo accertamento dell'originaria mancanza dei requisiti di onorabilità e professionalità e degli altri requisiti prescritti.

  Nel regime di rinnovo previsto dall’art. 11, comma 5, il potere di autotutela resta espressamente salvo, ma tale disciplina opera solo quando siano presenti i presupposti soggettivi e procedimentali stabiliti dalla norma.

• art. 31 c.p.a.

  Con riferimento alla natura pianificatoria e programmatoria degli atti gravati, e comunque alla loro dedotta assenza di lesività, osserva il Collegio che, in caso d'impugnazione degli atti amministrativi generali di pianificazione, affinchè il ricorso sia ammissibile è necessario che le previsioni contestate producano una lesione attuale e diretta della specifica posizione vantata dal ricorrente, oppure che dal loro annullamento derivi il travolgimento del piano nella sua interezza, compresa la parte ritenuta lesiva dal ricorrente.

  Gli atti generali di pianificazione sono immediatamente impugnabili quando le previsioni contestate producono una lesione attuale e diretta della posizione del ricorrente, oppure quando l’annullamento della previsione lesiva travolgerebbe l’intero piano.

Massime di principio

• Il regime di rinnovo automatico delle concessioni previsto dall’art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023 è applicabile soltanto se, alla data prevista dalla legge, era ancora pendente un procedimento di rinnovo relativo a concessioni scadute al 31 dicembre 2020; l’annullamento in autotutela del procedimento prima di tale data esclude l’applicazione del comma 5.
• Le concessioni di posteggio per il commercio su aree pubbliche relative a una risorsa limitata devono essere assegnate mediante procedure competitive imparziali e trasparenti; l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE è sufficientemente preciso e incondizionato da produrre effetti diretti, imponendo anche alle amministrazioni di disapplicare norme interne incompatibili.
• Un atto statale che disciplina specificamente l’esercizio del commercio su aree pubbliche in aree di valore culturale ricade nella disciplina speciale dell’art. 52 del d.lgs. n. 42/2004 e, incidendo su una pluralità di competenze statali e regionali, richiede l’intesa con la Regione quale strumento di leale collaborazione.
• Quando un’amministrazione comunale qualifica un decreto ministeriale come vincolo non derogabile e fonda su di esso la soppressione di postazioni commerciali, l’illegittimità del decreto presupposto si riflette sugli atti pianificatori e applicativi che ne costituiscono attuazione, nei limiti delle postazioni concretamente incise.
• L’impugnazione di un atto generale di pianificazione è ammissibile se la previsione contestata produce una lesione attuale e diretta della posizione del ricorrente; la mera natura pianificatoria dell’atto non esclude, di per sé, la sua immediata lesività.

Come è indicizzato