Sentenza n. 61/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato principalmente le deliberazioni del Consiglio comunale n. 97 del 26 giugno 2023 e n. 144 del 5 luglio 2023, con cui il Comune di Palermo ha modificato il regolamento per l'applicazione del canone patrimoniale di concessione del suolo pubblico e di autorizzazione o esposizione pubblicitaria, nonché gli atti presupposti e applicativi. Ha dedotto, in primo luogo, l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della l. n. 160/2019 per violazione della riserva di legge relativa alle prestazioni patrimoniali imposte, sostenendo che la disciplina avrebbe lasciato ai Comuni un potere eccessivamente ampio di determinazione del prelievo. Ha inoltre censurato: la contraddittoria ultrattività dei precedenti regolamenti in materia di TOSAP e pubblicità; l'insufficienza dell'istruttoria e il mancato coordinamento tra disciplina previgente e canone unico; la violazione del principio di invarianza del gettito; i criteri di arrotondamento delle superfici pubblicitarie; il mancato coordinamento con le gare per l'assegnazione degli spazi pubblicitari e con il Piano Generale degli Impianti; l'omessa indicazione della superficie destinata alle pubbliche affissioni; la disciplina delle tariffe, delle riduzioni e delle esenzioni; l'indeterminatezza dei criteri per gli impianti a messaggio variabile; l'adozione di un procedimento unitario per le diverse occupazioni di suolo pubblico; e l'illegittimità della limitazione della rateizzazione del canone annuale. Ha infine contestato numerose disposizioni del Piano Generale degli Impianti Pubblicitari del 2015, come modificato nel 2020.

La decisione

Il TAR ha ritenuto sussistente l'interesse a ricorrere limitatamente alle disposizioni immediatamente lesive contenute nelle delibere impugnate, poiché le nuove tariffe erano state concretamente applicate alla ricorrente mediante avvisi di pagamento. Ha però dichiarato inammissibili le censure rivolte contro disposizioni regolamentari non modificate dalle delibere del 2023, contro il Piano Generale degli Impianti non modificato e contro previsioni generali e astratte non accompagnate da un concreto atto applicativo lesivo. Ha respinto l'eccezione comunale di tardività complessiva: la delibera n. 97 risultava impugnata tempestivamente e il Comune non aveva provato il periodo di pubblicazione della delibera n. 144, prova nella sua disponibilità. La questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta manifestamente infondata. L'art. 23 Cost. pone una riserva di legge relativa, soddisfatta quando la legge individua il presupposto, i soggetti obbligati e criteri sufficienti a delimitare la quantificazione della prestazione; la l. n. 160/2019 individua tali elementi e circoscrive il potere comunale attraverso tariffe standard, criteri di modulazione e principio di invarianza del gettito. È stata respinta anche la censura relativa all'art. 27 del regolamento: l'art. 1, comma 817, l. n. 160/2019 consente di modificare le tariffe, purché il gettito complessivo del nuovo canone non ecceda quello derivante dai tributi e canoni sostituiti. L'invarianza non va verificata per il singolo utente o impianto, ma con riferimento al gettito complessivo dell'ente; la ricorrente non ha provato il superamento di tale limite. La censura sulla rateizzazione è stata dichiarata inammissibile per mancata dimostrazione di una concreta richiesta negata e, comunque, ritenuta infondata, poiché la rateizzazione resta possibile in caso di temporanea e obiettiva difficoltà economica. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e per il resto rigettato, con condanna della ricorrente alle spese, liquidate in euro 4.000 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.

  La riserva di legge è relativa: la legge deve individuare gli elementi essenziali della prestazione e criteri idonei a impedire un potere arbitrario dell'amministrazione, mentre la disciplina di dettaglio e la quantificazione possono essere affidate agli enti locali entro limiti predeterminati.

• art. 1, commi 816-836 e 846-847, l. 160/2019

  La disciplina primaria istituisce il canone patrimoniale unico, individua i presupposti e i soggetti obbligati, stabilisce tariffe standard e criteri di modulazione e consente agli enti locali di disciplinare il canone mediante regolamento.

• art. 1, comma 817, l. 160/2019

  Il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone, fatta salva, in ogni caso, la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe.

  Il principio di invarianza riguarda il gettito complessivo dell'ente e non il singolo utente, impianto o rapporto concessorio. Il Comune può modulare le tariffe, ma non può superare complessivamente il gettito dei prelievi sostituiti.

• art. 1, comma 819, l. 160/2019

  Individua i presupposti del canone, costituiti dall'occupazione di aree pubbliche e dalla diffusione di messaggi pubblicitari.

• art. 1, comma 820, l. 160/2019

  I presupposti relativi all'occupazione e alla diffusione di messaggi pubblicitari sono alternativi, sicché l'applicazione del canone per la diffusione pubblicitaria esclude quella per l'occupazione.

• art. 1, comma 823, l. 160/2019

  Individua il soggetto passivo nel titolare dell'autorizzazione o concessione o, in mancanza, in colui che pone in essere l'occupazione o diffonde il messaggio pubblicitario, con responsabilità solidale del soggetto pubblicizzato.

• art. 1, commi 824-827, l. 160/2019

  Stabiliscono tariffe standard annuali e giornaliere, differenziate anche in base alla popolazione comunale, nonché criteri per incrementi, riduzioni ed esenzioni, delimitando la discrezionalità degli enti locali.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  Impone alle parti di fornire gli elementi di prova nella loro disponibilità posti a fondamento delle domande e delle eccezioni; il Comune non ha provato il periodo di pubblicazione della delibera n. 144.

• art. 79 c.p.a.

  È stato applicato per dichiarare l'interruzione del giudizio a seguito della cessazione dall'attività professionale del difensore costituito del Comune.

Massime di principio

• Gli atti regolamentari generali e astratti sono normalmente impugnabili dal singolo solo insieme all'atto applicativo che concretizza la lesione e differenzia la sua posizione; l'impugnazione è invece ammissibile quando il regolamento o le relative delibere determinano direttamente il quantum dovuto dal destinatario e tale applicazione concreta sia dimostrata.
• La riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost. è relativa: per una prestazione patrimoniale imposta è sufficiente che la legge individui il presupposto, i soggetti obbligati e criteri, limiti e parametri idonei a escludere l'arbitrio dell'amministrazione nella determinazione quantitativa; gli aspetti di dettaglio possono essere disciplinati da regolamenti locali.
• Nel canone patrimoniale unico, il principio di invarianza del gettito previsto dall'art. 1, comma 817, l. 160/2019 riguarda il gettito complessivo dell'ente rispetto ai prelievi sostituiti, non l'importo dovuto da ciascun utente, impianto o singola fattispecie di occupazione.
• L'art. 1, comma 817, l. 160/2019 consente agli enti locali di variare le tariffe del canone patrimoniale unico, ma tale potere incontra come limite il mancato superamento del gettito complessivo conseguito mediante i tributi e canoni sostituiti.
• La scelta sulle modalità di rateizzazione di un debito è espressione di ampia discrezionalità amministrativa ed è sindacabile dal giudice soltanto per difetto di motivazione, manifesta illogicità o errore di fatto; non è sufficiente contestare il merito della scelta amministrativa.
• Chi impugna una disciplina regolamentare deve dimostrare una lesione concreta e attuale, anche mediante la prova di avere richiesto e ottenuto un diniego dell'applicazione favorevole della disciplina contestata; la mera astratta possibilità di pregiudizio non fonda l'interesse a ricorrere.

Come è indicizzato