Sentenza n. 1689/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego di nulla osta dell'Ente Parco relativo a interventi di manutenzione straordinaria e modifiche interne presso l'immobile concesso, l'ordine del Comune di non eseguire i lavori e il parere regionale posto a fondamento del diniego. Ha dedotto, anzitutto, la violazione del termine previsto dall'art. 18, comma 1, l.r. 40/1984, sostenendo la formazione del silenzio-assenso e l'inefficacia del diniego tardivo ai sensi dell'art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990. Ha inoltre denunciato la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 e dei principi di leale collaborazione e contraddittorio, poiché il parere regionale del 2 settembre 2025, decisivo per il diniego, non gli era stato comunicato né osteso prima della conclusione del procedimento. Nel merito, ha contestato l'erronea qualificazione dell'immobile come mero bivacco, evidenziando che la Scheda n. 228 dello Studio per il Recupero delle Malghe lo qualificava come destinato a "capanna custodita o bivacco", con porzioni funzionalmente autonome. Ha dedotto che la destinazione della capanna custodita dovesse essere ricondotta alla categoria turistico-ricettiva in senso lato e che tale destinazione fosse già prevista dagli strumenti e dagli atti precedenti, dal bando di concessione e dagli interventi assentiti nel 2018 e nel 2023. Ha censurato anche l'affermazione secondo cui le opere avrebbero alterato la tipologia e l'aspetto formale dell'immobile o comportato un cambio d'uso, sostenendo che si trattava di opere interne di manutenzione ordinaria o straordinaria, senza modifiche di volume o prospetto, ammesse dalla Scheda dell'edificio. Infine, ha contestato la necessità della valutazione di incidenza ambientale, deducendo l'assenza di incidenze significative sul sito Natura 2000, la continuità con le precedenti pratiche edilizie e l'assenza di varianti sostanziali. Ha chiesto anche il risarcimento dei danni ex art. 30 c.p.a. Con i primi motivi aggiunti ha impugnato, dopo averne acquisito conoscenza, il parere regionale e ha ulteriormente dedotto carenza di istruttoria e motivazione, travisamento dei presupposti e contraddittorietà. Il ricorrente ha infine chiesto il rinvio dell'udienza per proporre ulteriori motivi aggiunti contro atti relativi a un distinto procedimento per l'autorizzazione alla somministrazione di alimenti e bevande.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso principale e il primo ricorso per motivi aggiunti, annullando il diniego dell'Ente Parco, l'ordine comunale di non effettuare i lavori e il parere regionale presupposto. Ha ritenuto fondata la censura relativa alla violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990: il parere regionale, ricevuto dall'Ente Parco il 2 settembre 2025, era stato posto a fondamento del diniego del 30 settembre senza essere comunicato al ricorrente e senza consentirgli di controdedurre, nonostante fossero trascorsi 28 giorni e il privato avesse già interagito con l'amministrazione. Il TAR ha inoltre rilevato l'autonoma illegittimità sostanziale del diniego, poiché l'Ente Parco aveva recepito acriticamente un parere regionale qualificato come non vincolante, omettendo di considerare la duplice destinazione indicata dalla Scheda n. 228, la separazione funzionale tra il bivacco e la parte destinata a capanna custodita, la mancata inclusione dell'immobile negli elenchi regionali dei bivacchi e la destinazione turistico-ricettiva già risultante dagli atti precedenti. Ha escluso che le opere progettate avessero alterato la tipologia o l'aspetto formale dell'immobile: si trattava di modifiche interne, senza variazioni volumetriche o dei prospetti, riconducibili alla manutenzione straordinaria e ammesse dalla Scheda. Ha ritenuto altresì non necessaria la VIncA, poiché l'unica opera già eseguita, la demolizione del camino interno, costituiva manutenzione ordinaria, mentre le restanti opere erano interne, prive di incidenze significative sull'habitat e non configuravano una variante sostanziale rispetto agli interventi precedenti. L'ordine comunale è stato annullato per illegittimità derivata, essendo meramente consequenziale e vincolato al diniego dell'Ente Parco. La domanda risarcitoria è stata respinta: l'illegittimità dell'atto non determina automaticamente il risarcimento e, nel caso concreto, il quadro normativo e fattuale complesso e incerto rendeva scusabile l'errore delle amministrazioni, escludendo la colpevolezza. Le ulteriori censure sono state assorbite. Il giudizio è stato definito solo parzialmente, con prosecuzione per le altre impugnazioni, relative a procedimenti distinti. Le spese sono state compensate nei confronti del Comune e poste a carico dell'Ente Parco e della Regione, in favore del ricorrente, nella misura di euro 2.500 per ciascuna parte, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi era necessaria poiché il parere regionale, ricevuto dall'amministrazione procedente e posto a fondamento del diniego, non era stato comunicato al privato e avrebbe potuto essere contestato nella fase procedimentale.

• art. 18, comma 1, l.r. 40/1984

  Prevede il termine entro il quale l'organo dell'ente gestore del parco deve pronunciarsi sul nulla osta e l'equiparazione della mancata pronuncia a parere favorevole; la relativa censura è stata assorbita e non decisa nel merito.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata per sostenere l'inefficacia del diniego tardivo, ma la relativa censura è stata assorbita.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Le categorie funzionali urbanistico-edilizie sono state utilizzate per ricondurre la destinazione di capanna custodita, non riconducibile a una categoria autonoma, alla destinazione turistico-ricettiva in senso lato.

• art. 42-bis l.r. 11/2004

  È stato richiamato quale disciplina regionale delle categorie funzionali e del mutamento di destinazione d'uso; il TAR ha escluso che le opere comportassero un mutamento urbanisticamente rilevante.

• art. 48-bis l.r. 11/2013

  Le definizioni regionali di bivacco e bivacco-casere riguardano strutture incustodite e non ricettive; non consentono però di qualificare l'intero immobile come mero bivacco quando la Scheda prevede anche la destinazione a capanna custodita.

• art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001

  Le opere interne senza alterazione della volumetria complessiva e senza mutamenti urbanisticamente rilevanti rientrano nella manutenzione straordinaria.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  La demolizione del camino interno inutilizzato e pericoloso è stata qualificata come manutenzione ordinaria rientrante nell'attività edilizia libera.

• art. 6 direttiva 92/43/CEE

  "incidenze significative"

  La VIncA è richiesta quando un progetto può avere incidenze significative sul sito protetto; la significatività deve essere valutata in relazione agli effetti sull'habitat, non alla sola estensione dell'intervento.

• art. 30 c.p.a.

  Il risarcimento richiede, oltre all'illegittimità dell'atto, la prova della lesione del bene della vita, del danno, del nesso causale e della colpevolezza dell'amministrazione; l'illegittimità non determina automaticamente il ristoro.

• art. 2 l.r. 12/1990

  Le finalità del Parco comprendono la promozione delle funzioni di servizio per il tempo libero, l'organizzazione dei flussi turistici e lo sviluppo sociale, culturale ed economico delle popolazioni, senza escludere una destinazione turistico-ricettiva in senso lato.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione fonda un provvedimento negativo su un parere acquisito da altra amministrazione, il parere deve essere portato a conoscenza dell'interessato e, ove costituisca motivo ostativo, deve essere preceduto dalla comunicazione ex art. 10-bis l. 241/1990, se il privato può utilmente contestarne contenuto e presupposti prima della decisione.
• L'amministrazione procedente non può recepire acriticamente un parere non vincolante, ma deve svolgere una propria istruttoria e una valutazione autonoma, considerando tutti gli elementi rilevanti risultanti dagli strumenti pianificatori e dagli atti precedenti.
• La qualificazione di un immobile come bivacco non esclude che porzioni funzionalmente autonome possano avere una diversa destinazione, ove lo strumento di riferimento preveda espressamente la destinazione alternativa o concorrente di capanna custodita; tale destinazione, se non costituisce categoria urbanistico-edilizia autonoma, deve essere ricondotta alla categoria funzionale pertinente sulla base delle caratteristiche concrete dell'immobile e della disciplina applicabile.
• Le opere edilizie esclusivamente interne, prive di modifiche ai prospetti, alla volumetria e alla tipologia dell'edificio, non integrano di regola un mutamento urbanisticamente rilevante né un'alterazione della tipologia dell'immobile quando siano riconducibili alla manutenzione ordinaria o straordinaria prevista dallo strumento di tutela.
• La valutazione di incidenza ambientale è necessaria in presenza di una concreta possibilità di incidenze significative sul sito protetto; per interventi interni, privi di incremento volumetrico e di effetti sull'habitat, la mera localizzazione dell'immobile in un sito Natura 2000 non è sufficiente a imporla.
• L'annullamento dell'atto amministrativo non comporta automaticamente il risarcimento del danno: occorre provare la lesione del bene della vita, il danno-conseguenza, il nesso causale e la colpevolezza dell'amministrazione, che può essere esclusa quando la complessità dei fatti e l'incertezza normativa rendano scusabile l'errore.

Come è indicizzato