Sentenza n. 13607/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

La società ha riassunto davanti al TAR Lazio il ricorso originariamente proposto davanti al TAR Toscana, dichiaratosi territorialmente incompetente. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, per violazione dei principi di capacità contributiva, uguaglianza, legittimo affidamento, ragionevolezza, proporzionalità, libertà di iniziativa economica e tutela della proprietà, anche in relazione alla CEDU e alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Ha inoltre dedotto l'illegittimità derivata dell'accordo della Conferenza Stato-Regioni del 7 novembre 2019, per tardiva e retroattiva fissazione dei tetti regionali, nonché violazione del legittimo affidamento e della certezza del diritto. Con ulteriori censure ha contestato alla Regione Toscana di avere ricalcolato autonomamente il fatturato e gli importi dovuti, in violazione del d.m. 6 ottobre 2022 e dell'art. 9-ter d.l. 78/2015, prospettando incompetenza, difetto di istruttoria e di motivazione. Infine ha lamentato l'indisponibilità dei dati e dei prospetti utilizzati per il calcolo del payback, con violazione della trasparenza e del diritto di difesa. Il TAR ha rilevato che le censure riguardanti il quantum debeatur investono un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo, mentre le contestazioni sul meccanismo generale del payback riguardano la legittimità della disciplina legislativa e degli atti presupposti.

La decisione

Il ricorso è stato respinto quanto alle censure rivolte al meccanismo generale del payback e dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione quanto ai profili relativi alla determinazione del quantum dovuto. Il TAR ha ritenuto infondate le questioni di legittimità costituzionale e le censure di illegittimità derivata: il sistema era conoscibile fin dal 2015, prima delle gare e della conclusione dei contratti, sia quanto all'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano, sia quanto alle percentuali poste a carico delle imprese. La successiva fissazione del tetto regionale al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard era coerente con il tetto nazionale già noto. Non è stata inoltre dimostrata un'eccessiva compressione dei margini di utile. Quanto alla determinazione degli importi, il TAR ha affermato che alle Regioni spettano soltanto attività vincolate di verifica contabile, formazione degli elenchi e imposizione della quota di ripiano già determinata secondo legge e atti ministeriali; esse non possono determinare il tetto, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento. Tuttavia, la controversia sul corretto calcolo del fatturato e della somma dovuta riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e non l'esercizio di un potere autoritativo. Pertanto, la relativa parte della controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. È stata dichiarata applicabile la translatio iudicii ai sensi dell'art. 11 c.p.a., con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ha previsto che il superamento fosse inizialmente posto a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha fissato il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  Disciplina il payback dei dispositivi medici, individuando il tetto di spesa, le percentuali di ripiano a carico delle imprese, il criterio del fatturato e la procedura regionale di formazione degli elenchi e imposizione dei versamenti.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»

  Ha stabilito che il superamento del tetto fosse rilevato sulla base del fatturato lordo IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

• art. 4, comma 8-bis, d.l. 198/2022

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha differito al 30 aprile 2023 il termine per il versamento da parte dei fornitori.

• art. 8, d.l. 34/2023

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha previsto una riduzione della quota di ripiano per determinate aziende; la disciplina è stata poi incisa dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024.

• art. 11 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia devoluta a quest’ultimo per difetto di giurisdizione, entro il termine perentorio indicato in sentenza.

• art. 133 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il TAR richiama il limite della giurisdizione esclusiva, ritenendo la controversia non riconducibile a una materia di giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 15, comma 4, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha consentito la riassunzione del giudizio davanti al TAR Lazio dopo la declaratoria di incompetenza territoriale del TAR Toscana.

Massime di principio

• Nel sistema del payback sui dispositivi medici, le Regioni possono svolgere soltanto attività vincolate di verifica della documentazione contabile, formazione dell’elenco delle imprese obbligate e imposizione della quota di ripiano già determinata dalla legge e dagli atti ministeriali; non possono fissare il tetto di spesa, certificarne autonomamente il superamento o rideterminare lo scostamento complessivo.
• La controversia relativa al corretto calcolo del fatturato e della quota di payback dovuta da una singola impresa riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l’amministrazione svolge un’attività meramente tecnica e vincolata, priva di margini di discrezionalità e di esercizio di potere autoritativo.
• La disciplina del payback non viola, per il solo fatto di applicarsi alle annualità pregresse, il legittimo affidamento o il principio di irretroattività quando l’esistenza del tetto di spesa, dell’obbligo di ripiano e dei relativi criteri essenziali fosse conoscibile dalle imprese già prima delle gare e della conclusione dei contratti.
• La determinazione del tetto regionale al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard per gli anni 2015-2018 non è lesiva dell’affidamento se tale percentuale coincide con il tetto nazionale già previsto e conoscibile dagli operatori del settore.
• La translatio iudicii consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della parte della controversia dichiarata dal giudice amministrativo priva di giurisdizione, entro il termine perentorio previsto dall’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato