Corte di giustizia, Sentenza C-135/22

Impugnazione sull’accesso ai documenti del progetto iBorderCtrl

La pronuncia riguarda un ricorso in impugnazione proposto da Patrick Breyer avverso la sentenza del Tribunale nel procedimento T-158/19. Al centro vi è il diniego parziale di accesso, da parte della REA, a documenti relativi al progetto di ricerca e innovazione "iBorderCtrl", finanziato nell’ambito di Orizzonte 2020, e la verifica se l’eccezione fondata sulla tutela degli interessi commerciali potesse essere superata da un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

Parti e svolgimento del procedimento

Il ricorrente è Patrick Breyer. La convenuta in primo grado è l’Agenzia esecutiva europea per la ricerca (REA), sostenuta in impugnazione dalla Commissione europea interveniente. Il ricorrente chiedeva l’annullamento della sentenza del Tribunale e, in sostanza, della decisione della REA del 17 gennaio 2019 che gli aveva negato l’accesso a parte della documentazione richiesta.

Contesto normativo rilevante

La Corte richiama anzitutto il regolamento n. 1049/2001, in particolare:

• l’articolo 2, paragrafo 1, sul diritto di accesso ai documenti;
• l’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, sull’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali;
• l’ultima frase del medesimo paragrafo 2, sull’interesse pubblico prevalente;
• l’articolo 6, paragrafo 1, che esonera il richiedente dall’obbligo di motivare la domanda.

Richiama inoltre:

• l’articolo 23 del regolamento n. 58/2003, che assoggetta le agenzie esecutive al regolamento n. 1049/2001;
• il regolamento n. 1290/2013, in particolare gli articoli 3, 4, 43 e 49, nonché le disposizioni della convenzione di sovvenzione n. 700626, tra cui gli articoli 20.3, 20.4, 29.1, 29.2, 34, 36.1 e 38.2.1;
• i riferimenti generali alla trasparenza contenuti nell’articolo 15 TFUE, nell’articolo 298 TFUE, nell’articolo 42 della Carta e nei principi richiamati dal TUE.

Fatti essenziali

La REA aveva stipulato nel 2016 una convenzione di sovvenzione con un consorzio per finanziare il progetto iBorderCtrl, finalizzato a testare nuove tecnologie per i controlli alle frontiere esterne dell’Unione. Breyer aveva chiesto accesso a documenti relativi tanto all’autorizzazione quanto allo svolgimento del progetto. La REA aveva concesso un accesso soltanto parziale e aveva negato il resto, invocando da un lato la protezione dei dati personali e, dall’altro, la tutela degli interessi commerciali dei membri del consorzio.

Questioni sottoposte alla Corte

L’impugnazione era basata su un unico motivo, articolato in sostanza attorno a tre profili:

• errore del Tribunale nel negare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione;
• errata valutazione del fatto che la normativa su Orizzonte 2020 e la convenzione di sovvenzione sarebbero state sufficienti a soddisfare l’interesse alla trasparenza;
• erronea considerazione del peso degli interessi connessi ai diritti fondamentali e al dibattito pubblico sulle tecnologie sperimentali impiegate nel progetto.

Ricevibilità dell’impugnazione

La Corte respinge le eccezioni di irricevibilità sollevate dalla REA. Osserva che il ricorrente era rimasto parzialmente soccombente e poteva dunque impugnare la sentenza nei limiti del rigetto parziale delle sue conclusioni. Inoltre, ricorda che un’impugnazione deve indicare con precisione gli elementi contestati della sentenza e gli argomenti di diritto, ma può legittimamente riproporre questioni giuridiche già discusse in primo grado se contesta l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione. Nel caso di specie, l’impugnazione individuava in modo sufficientemente preciso i punti censurati.

Ragionamento della Corte sull’interesse pubblico prevalente

La Corte ribadisce la logica del regolamento n. 1049/2001: il diritto di accesso è ampio, ma le eccezioni devono essere interpretate restrittivamente e richiedono una ponderazione tra gli interessi favorevoli alla divulgazione e quelli contrari. Spetta a chi invoca l’interesse pubblico prevalente dimostrarlo concretamente; non bastano formule generiche o affermazioni astratte sulla trasparenza.

La Corte condivide con il Tribunale l’idea che:

• il finanziamento pubblico di un progetto di ricerca e la natura tecnologicamente innovativa del progetto rendono in astratto comprensibile un interesse del pubblico all’accesso;
• tuttavia ciò non basta a dimostrare che tale interesse prevalga automaticamente sulla tutela degli interessi commerciali.

Diffusione dei risultati e convenzione di sovvenzione

La Corte ritiene corretto il ragionamento del Tribunale nella parte in cui ha valorizzato il sistema di diffusione dei risultati previsto dal regolamento n. 1290/2013 e dalla convenzione di sovvenzione. In particolare, ricorda che i partecipanti al progetto erano tenuti a diffondere i risultati attraverso mezzi idonei, entro i limiti della protezione della proprietà intellettuale, delle norme di sicurezza e degli interessi legittimi.

Sono richiamati, in particolare:

• l’articolo 43, paragrafo 2, del regolamento n. 1290/2013;
• l’articolo 29.1 della convenzione di sovvenzione;
• l’articolo 29.2 sulla libera accessibilità delle pubblicazioni scientifiche;
• l’articolo 38.2.1, che consente alla REA di usare informazioni e documenti per le proprie attività di comunicazione e pubblicità;
• gli articoli 20.3, lettera a), punto iii), e 20.4, lettera a), relativi ai sunti destinati alla pubblicazione.

Secondo la Corte, questi obblighi consentivano già di rendere pubbliche le informazioni rilevanti sui risultati della ricerca, sicché il Tribunale non è incorso in errore nel ritenere che gli interessi pubblici invocati potessero essere soddisfatti da tale meccanismo di diffusione.

Errore del Tribunale sui diritti di accesso riservati a istituzioni e Stati membri

La Corte precisa però che il Tribunale ha errato quando ha affermato che anche i diritti di messa a disposizione e di accesso previsti a favore delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione e degli Stati membri dagli articoli 4 e 49 del regolamento n. 1290/2013 e dall’articolo 36.1 della convenzione di sovvenzione fossero in grado di soddisfare l’interesse pubblico alla divulgazione.

Tali diritti hanno infatti beneficiari e finalità diversi rispetto al diritto generale di accesso ai documenti previsto dal regolamento n. 1049/2001, che spetta a qualsiasi cittadino dell’Unione e a qualsiasi persona fisica o giuridica residente o con sede in uno Stato membro, senza obbligo di motivare la richiesta. Tuttavia, questo errore viene qualificato come inoperante, perché la sentenza impugnata era comunque sorretta da altri motivi giuridici sufficienti a giustificare il dispositivo.

Diritti fondamentali e progetto di ricerca

Quanto all’argomento secondo cui il progetto avrebbe potuto incidere sui diritti fondamentali, la Corte rileva che il Tribunale ha effettivamente commesso un errore nel ritenere che il solo obbligo per i partecipanti di rispettare i diritti fondamentali e per la Commissione di vigilare sul rispetto di tali diritti escludesse, di per sé, un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Il fatto che vi siano obblighi di conformità e controlli non consente infatti di presumere che non vi siano state violazioni, né di escludere l’interesse dei terzi a verificare il rispetto degli obblighi.

Anche questo errore è però considerato non decisivo, perché il Tribunale aveva ulteriormente osservato che il ricorrente non aveva dimostrato un errore specifico sul punto e che, comunque, l’interesse pubblico invocato poteva essere soddisfatto dalla diffusione dei risultati del progetto alle condizioni previste dal regolamento n. 1290/2013 e dalla convenzione di sovvenzione.

Esito e dispositivo

La Corte conclude che il motivo di impugnazione è in parte inoperante e in parte infondato. Di conseguenza, respinge integralmente l’impugnazione di Patrick Breyer. Quanto alle spese, il ricorrente è condannato a sopportare le proprie spese e quelle della REA, mentre la Commissione sopporta le proprie spese in quanto interveniente.

Principio ricavabile dalla pronuncia

La pronuncia conferma che, in presenza dell’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali, il richiedente deve dimostrare concretamente un interesse pubblico prevalente specifico e non generico; il fatto che un progetto sia finanziato con fondi pubblici o presenti profili di interesse scientifico, mediatico o democratico non comporta di per sé il superamento dell’eccezione. Nei progetti di ricerca finanziati dall’Unione, gli obblighi di pubblicazione e diffusione dei risultati previsti dalla disciplina di settore possono essere sufficienti a soddisfare l’esigenza di trasparenza, fermo restando che eventuali errori del giudice di primo grado restano irrilevanti se non incidono sul dispositivo.