Sentenza n. 1739/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente, autorizzata al recupero di rifiuti inerti e alla vendita dei materiali recuperati, aveva fornito aggregato riciclato destinato a un cantiere comunale. Il Comune le aveva irrogato, in solido con la committente e il proprietario, una sanzione pecuniaria di 2.000 euro per abusi edilizi. La ricorrente ha dedotto: violazione degli artt. 29 del d.P.R. n. 380/2001 e 195 della l.r. Toscana n. 65/2014, poiché, quale mera fornitrice del materiale, non rientrava tra i soggetti responsabili dell’abuso; violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 per difetto di motivazione circa la condotta agevolatrice asseritamente imputatale; eccesso di potere per difetto di istruttoria, per mancato accertamento dell’elemento soggettivo e dell’effettivo ruolo svolto dalla società. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione, l’inammissibilità per omessa notifica a un controinteressato, il difetto di interesse e l’inammissibilità dell’impugnazione del verbale presupposto.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo tuttora sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. sulle controversie relative ad atti e provvedimenti in materia urbanistica ed edilizia concernenti l’uso del territorio. Il richiamo all’art. 133 c.p.a. contenuto nell’art. 22 della l. n. 689/1981, come modificato dal d.lgs. n. 150/2011, conferma tale riparto. Ha inoltre ritenuto ammissibile il ricorso: i soggetti destinatari in solido della sanzione sono cointeressati alla rimozione dell’atto e non controinteressati, poiché condividono una posizione passiva identica; la ricorrente aveva inoltre interesse diretto all’annullamento dell’ordinanza e del verbale presupposto, che la indicavano come responsabile dell’abuso. Nel merito, il ricorso è stato accolto. L’art. 29, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 individua quali responsabili il titolare del permesso di costruire, il committente, il costruttore e, per i profili indicati dalla norma, il direttore dei lavori, non il mero fornitore dei materiali. La documentazione prodotta — proposta contrattuale di fornitura, contratto dal quale risultava che la posa era affidata ad altra società e documenti di trasporto — provava il ruolo esclusivamente commerciale e materiale della ricorrente. Il Comune non aveva accertato che essa avesse svolto, anche di fatto, un ruolo diverso da quello di fornitore. È stata quindi annullata l’ordinanza nella parte riguardante la società, nonché ritenuta illegittima la responsabilità ad essa attribuita nel verbale presupposto. Gli ulteriori motivi, relativi a motivazione e istruttoria, sono stati assorbiti. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in 2.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 29 d.P.R. n. 380/2001

  il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore sono responsabili (...) unitamente al direttore dei lavori (...) nonché tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie

  La responsabilità per gli abusi edilizi e il pagamento delle relative sanzioni gravano sui soggetti individuati dalla norma; il mero fornitore di materiali non è soggetto passivo della potestà sanzionatoria se non è accertato un suo ulteriore ruolo nella realizzazione dell’abuso.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  La controversia sulla sanzione connessa all’abuso edilizio rientra nella materia urbanistica ed edilizia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo le controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennità da atti espropriativi o ablativi.

• art. 133, comma 1, lett. f) c.p.a.

  controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende la controversia relativa alla sanzione edilizia impugnata.

• art. 22 l. n. 689/1981, come modificato dall’art. 34 d.lgs. n. 150/2011

  Salvo quanto previsto dall’articolo 133 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e da altre disposizioni di legge

  La disciplina dell’opposizione alle sanzioni amministrative conferma espressamente la prevalenza delle regole speciali di giurisdizione previste dall’art. 133 c.p.a.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La ricorrente aveva dedotto il difetto di motivazione, ma il motivo è stato assorbito in ragione dell’accoglimento della censura principale.

• art. 1173 c.c.

  La solidarietà tra i destinatari della sanzione è stata inquadrata come obbligazione derivante dalla legge, con facoltà del creditore di chiedere l’intero a ciascun coobbligato e diritto di regresso nei rapporti interni.

Massime di principio

• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. permane per le controversie aventi a oggetto sanzioni edilizie connesse all’abuso e all’uso del territorio; la disciplina generale dell’opposizione alle sanzioni amministrative non la esclude quando richiama espressamente l’art. 133 c.p.a.
• I destinatari solidali di una sanzione amministrativa, in quanto titolari di una posizione passiva identica e convergente nell’interesse alla rimozione dell’atto, sono cointeressati e non controinteressati; il ricorso proposto da uno di essi non richiede la notificazione agli altri come controinteressati.
• Il mero fornitore di materiali destinati a un’opera edilizia non rientra, per il solo fatto della fornitura, tra i soggetti responsabili dell’abuso edilizio ai sensi dell’art. 29, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001. L’amministrazione deve accertare e motivare l’eventuale svolgimento di un ruolo ulteriore, quale quello di committente, costruttore o altro ruolo causalmente rilevante nella realizzazione dell’abuso.
• Quando la documentazione contrattuale e di trasporto dimostra che un’impresa ha svolto esclusivamente attività di fornitura, e manca un accertamento amministrativo di un suo diverso coinvolgimento nella posa o nella realizzazione dell’opera, è illegittima la sua inclusione tra i responsabili dell’abuso e tra i destinatari della sanzione edilizia.

Come è indicizzato