Sentenza n. 1602/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto nel 2015, all'esito di una procedura di gara, una concessione della durata di sei anni, rinnovabile per altri sei, per la gestione di un'area di 875 mq e di un chiosco-bar, a fronte di un canone annuo di 24.000 euro. La disponibilità dell'area, in parte demaniale e in parte comunale, era subordinata alla sua effettiva disponibilità da parte del Comune o della società in house concedente; la convenzione prevedeva inoltre la decadenza in caso di venir meno della disponibilità e la revoca per gravi inadempienze. Dopo l'accertamento di opere abusive e l'ingiunzione comunale di demolizione del 28 settembre 2017, nonché il mancato pagamento di canoni e la mancata costituzione della fideiussione di 7.500 euro, Area Blu aveva diffidato la concessionaria ad adempiere entro quindici giorni e poi risolto la concessione ai sensi dell'art. 8, ultimo comma, lett. b), della convenzione e dell'art. 1454 c.c. La società ha contestato la validità della concessione, sostenendo che Comune e società concedente fossero privi di titolo per disporre della porzione demaniale, che mancassero le autorizzazioni e il certificato di agibilità e che la condizione sospensiva fosse impossibile. Ha chiesto l'annullamento o l'accertamento della nullità della concessione, la restituzione di 45.520 euro e il risarcimento, prospettando responsabilità contrattuale, precontrattuale ed extracontrattuale, inclusa quella ex artt. 2043 e 2051 c.c.; in subordine, ha chiesto l'accertamento della risoluzione per inadempimento e la restituzione delle somme, nonché l'indennizzo per ingiustificato arricchimento. Le richieste risarcitorie indicate in ricorso ammontavano a 210.000 euro, o in ulteriore subordine a 260.000 euro. Le amministrazioni e la società concedente hanno chiesto il rigetto; il Comune ha inoltre eccepito la propria estraneità al rapporto concessorio.

La decisione

Il TAR ha respinto tutte le domande, prescindendo dall'esame delle eccezioni preliminari. Ha escluso la nullità della concessione: la risoluzione non era stata disposta per il mancato avveramento della condizione relativa alla disponibilità del bene, ma per le gravi inadempienze della concessionaria, consistenti nella realizzazione di opere abusive e nel mancato pagamento dei canoni, in violazione degli artt. 4 e 5 della convenzione. Ha inoltre rilevato che la concessione riguardava anche beni comunali e che, per la porzione demaniale, il Demanio aveva riconosciuto la gestione comunale e non aveva chiesto la liberazione dell'area; la dedotta mancanza del certificato di agibilità non determinava la nullità, non essendo stata la causa della cessazione del rapporto. Le domande di responsabilità contrattuale, precontrattuale ed extracontrattuale e quelle risarcitorie sono state respinte sia perché genericamente formulate sia per mancanza di prova degli elementi costitutivi della responsabilità: gli eventuali danni derivanti dalla cessazione del rapporto erano riconducibili alle violazioni contrattuali della concessionaria, non alla presunta nullità della concessione. Spese a carico della ricorrente, liquidate complessivamente in 4.000 euro oltre oneri di legge, da ripartire in parti uguali tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 8 della convenzione di concessione

  La risoluzione del contratto non è stata disposta per il mancato avveramento della condizione, ma per la violazione degli obblighi della convenzione, stante la realizzazione di opere abusive e il mancato pagamento dei canoni, richiamando l’art. 8 lett. B) della convenzione, che prevede la revoca “a seguito di gravi inadempienze del Concessionario”.

  La clausola che consente la revoca per gravi inadempienze è stata applicata alla realizzazione di opere abusive e al mancato pagamento dei canoni, ritenuti fondamento della cessazione del rapporto.

• art. 4 della convenzione di concessione

  La concessionaria ha infatti violato sia l’art. 4 della Convenzione in materia di versamento del canone, sia l’art. 5 che prescrive l’obbligo di rispettare l’autorizzazione paesaggistica prevista dal Codice dei Beni Culturali e la normativa in materia edilizia.

  Il mancato versamento del canone previsto dalla convenzione costituisce violazione dell'obbligo contrattuale rilevante ai fini della risoluzione.

• art. 5 della convenzione di concessione

  La concessionaria ha infatti violato sia l’art. 4 della Convenzione in materia di versamento del canone, sia l’art. 5 che prescrive l’obbligo di rispettare l’autorizzazione paesaggistica prevista dal Codice dei Beni Culturali e la normativa in materia edilizia.

  La clausola imponeva il rispetto dell'autorizzazione paesaggistica e della normativa edilizia; la realizzazione delle opere abusive è stata considerata inadempimento contrattuale.

• art. 1454 c.c.

  All'esito delle successive interlocuzioni tra le parti, veniva adottato il provvedimento oggetto del presente giudizio, con il quale Area Blu S.p.A. dichiarava la risoluzione della concessione ai sensi dell'art. 8, ultimo comma, lett. b), dell'atto concessorio e, comunque, ai sensi dell'art. 1454 c.c., disponendo altresì la riconsegna dell'area e del fabbricato.

  La disposizione è indicata come ulteriore fondamento della risoluzione dopo la diffida ad adempiere; il TAR ha ritenuto comunque decisivi gli inadempimenti della concessionaria, senza svolgere un'autonoma interpretazione dei presupposti dell'art. 1454 c.c.

• artt. 2043 e 2051 c.c.

  Anche la domanda in cui chiede venga accertata la responsabilità pre-contrattuale e/o contrattuale degli enti e la domanda risarcitoria devono essere respinte, non solo per la genericità, ma per la mancanza di prova degli elementi costitutivi della responsabilità dei convenuti: se infatti la River Side ha avuto danni a causa della risoluzione del contratto, si ribadisce che questa è stata determinata non dalla presunta nullità della concessione, ma dalle violazioni agli obblighi contrattuali della stessa concessionaria.

  La pretesa risarcitoria extracontrattuale è stata respinta per genericità e difetto di prova degli elementi costitutivi della responsabilità; il giudice ha inoltre ricondotto la risoluzione agli inadempimenti della concessionaria.

Massime di principio

• La risoluzione di una concessione per gravi inadempienze del concessionario va distinta dalla cessazione del rapporto per mancato avveramento di una condizione relativa alla disponibilità del bene: se l'atto risolutivo è fondato sulle inadempienze, la contestazione della condizione non dimostra di per sé la nullità della concessione.
• La dedotta mancanza del certificato di agibilità non determina, da sola, la nullità della concessione quando tale carenza non costituisce la causa della cessazione del rapporto.
• Le domande di responsabilità e risarcimento richiedono allegazione specifica e prova degli elementi costitutivi; non sono sufficienti la deduzione di danni conseguenti alla risoluzione e la contestazione della validità della concessione quando la cessazione risulta causata dagli inadempimenti del concessionario.

Come è indicizzato