Sentenza n. 1552/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorsi riuniti sono stati proposti dal Comune di Messina e dalla società pubblica Azienda trasporti Messina s.p.a. contro il decreto dell’Assessorato regionale che aveva accolto il ricorso gerarchico improprio proposto da un’impresa affidataria e da consorzi operanti nel trasporto extraurbano, annullando le autorizzazioni comunali con cui era stato consentito il prolungamento nel Comune di Villafranca Tirrena delle linee urbane di Messina. I ricorrenti hanno dedotto, in via principale, la nullità del decreto per difetto assoluto di attribuzione, sostenendo che l’Assessorato non disponesse del potere di annullare gli atti comunali né mediante ricorso gerarchico improprio né in via di autotutela esterna. Sono stati inoltre dedotti: violazione del d.P.R. n. 1199/1971 per tardività del ricorso gerarchico, inammissibilità del rimedio contro atti definitivi, violazione delle garanzie partecipative, difetto di interesse dei proponenti e vizi di motivazione e istruttoria. Nel merito è stata contestata l’interpretazione dell’art. 99 l.r. n. 3/2024, nonché la violazione del legittimo affidamento e dei principi di ragionevolezza, competenza e irretroattività. È stata altresì impugnata la circolare regionale n. 38384/2025, deducendone l’incompetenza, la violazione del divieto di irretroattività e dell’art. 99 l.r. n. 3/2024, per avere introdotto una previa autorizzazione regionale e limiti ulteriori al prolungamento delle linee urbane non previsti dalla legge.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva. Ha respinto l’eccezione di carenza di interesse e legittimazione del Comune, rilevando che l’annullamento degli atti comunali costituisce di per sé una lesione e che il decreto impugnato aveva contenuto unitario: l’ordine di cessazione del servizio era conseguenza dell’eliminazione del titolo autorizzatorio comunale. Nel merito, il TAR ha qualificato il decreto come atto di accoglimento di un ricorso gerarchico improprio, sulla base della sua epigrafe e del richiamo al d.P.R. n. 1199/1971. Ha escluso che il potere regionale di vigilanza sul trasporto pubblico locale comprendesse automaticamente un potere di annullamento degli atti comunali o di decisione di ricorsi gerarchici impropri. Il potere di vigilanza e il potere caducatorio sono distinti e quest’ultimo deve essere espressamente attribuito dalla legge. Non esisteva tra Regione e Comune un rapporto di sovraordinazione organica, né risultava una disposizione legislativa che consentisse il ricorso gerarchico improprio contro gli atti adottati ai sensi dell’art. 99 l.r. n. 3/2024. Mancava inoltre un’espressa attribuzione del potere di annullamento esterno richiesta dall’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Il decreto è stato pertanto dichiarato nullo per difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21-septies l. n. 241/1990. Il TAR ha comunque rilevato, in via ulteriore, che il ricorso gerarchico sarebbe stato irricevibile perché proposto oltre il termine di trenta giorni, inammissibile perché rivolto contro atti definitivi e viziato per violazione delle garanzie partecipative previste dall’art. 4 d.P.R. n. 1199/1971. Le censure relative al merito dell’applicazione dell’art. 99 l.r. n. 3/2024 sono state assorbite, anche perché la relativa questione era già oggetto di altro giudizio pendente. Quanto alla circolare, il TAR ha ritenuto ammissibile la sua impugnazione congiunta all’atto applicativo e comunque ha riconosciuto il carattere immediatamente lesivo della stessa nei confronti del Comune. Ha quindi ritenuto illegittima la circolare nella parte in cui aveva introdotto una previa autorizzazione regionale non prevista dall’art. 99 l.r. n. 3/2024, confondendo tale previsione con il diverso regime dell’art. 35 l.r. n. 68/1983. I ricorsi sono stati accolti: il decreto è stato dichiarato nullo e la circolare annullata. L’Assessorato regionale, l’impresa e i consorzi controinteressati sono stati condannati in solido alle spese in favore dei due ricorrenti; le spese sono state compensate con le altre parti costituite.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei giudizi connessi; il TAR ha riunito i ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva.

• art. 21-septies l. 241/1990

  è nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge

  Il decreto regionale è nullo perché adottato in difetto assoluto di attribuzione, non essendo previsto dall’ordinamento il potere regionale esercitato.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  altro organo previsto dalla legge

  L’annullamento esterno di un provvedimento amministrativo può essere esercitato da un organo diverso da quello emanante soltanto quando tale potere sia espressamente previsto dalla legge.

• art. 1 d.P.R. 1199/1971

  Contro gli atti amministrativi non definitivi è ammesso ricorso in unica istanza all’organo sovraordinato [...] Contro gli atti amministrativi dei Ministri, di enti pubblici o di organi collegiali è ammesso ricorso [...] nei casi, nei limiti e con le modalità previsti dalla legge o dagli ordinamenti dei singoli enti

  Il ricorso gerarchico improprio è ammesso soltanto nei casi espressamente previsti dalla legge; il potere regionale di vigilanza non costituisce, di per sé, una previsione attributiva di tale rimedio.

• art. 2 d.P.R. 1199/1971

  Il termine di trenta giorni per il ricorso gerarchico avrebbe reso irricevibile il rimedio proposto dopo la già intervenuta conoscenza degli atti.

• art. 4 d.P.R. 1199/1971

  Le garanzie partecipative proprie del procedimento di ricorso gerarchico devono essere rispettate anche nei ricorsi gerarchici impropri.

• art. 1 l.r. 10/1964

  Attribuisce all’amministrazione regionale poteri di vigilanza sullo svolgimento dei servizi di trasporto, ma non un generale potere di annullamento degli atti comunali.

• art. 8, comma 1, lett. g), l.r. 28/1962

  Il potere generale di vigilanza non è sufficiente, in assenza di una specifica previsione, a fondare un potere caducatorio sugli atti dell’amministrazione vigilata.

• art. 99 l.r. 3/2024

  Le singole tratte afferenti ai servizi di trasporto pubblico locale urbano affidati da parte dei comuni turistici [...] possono essere prolungate nei comuni limitrofi con autorizzazione al carico e scarico passeggeri da e per i medesimi comuni turistici che si assumono gli eventuali maggiori oneri

  La norma consente ai Comuni turistici di prolungare tratte del TPL urbano nei Comuni limitrofi; non prevede una previa autorizzazione regionale come quella introdotta dalla circolare impugnata.

• art. 35 l.r. 68/1983

  Disciplina una fattispecie diversa, relativa a convenzioni e concessioni regionali per collegamenti ad alta frequenza tra i capoluoghi e i Comuni contigui; non può essere utilizzata per introdurre requisiti ulteriori nell’ambito dell’art. 99 l.r. n. 3/2024.

• art. 29 c.p.a.

  L’annullamento giurisdizionale costituisce il rimedio ordinario contro i provvedimenti amministrativi illegittimi, salvo i poteri di autotutela o caducatori espressamente previsti.

• art. 220 d.lgs. 36/2023

  L’esempio dei poteri dell’ANAC conferma che la vigilanza non implica automaticamente un potere di annullamento autonomo degli atti delle amministrazioni vigilate.

• art. 222, comma 3, lett. a), d.lgs. 36/2023

  Anche i poteri di vigilanza dell’ANAC, pur ampi, non comportano di per sé un autonomo potere cassatorio sugli atti delle amministrazioni.

Massime di principio

• Il potere amministrativo di vigilanza non comprende automaticamente il potere di annullare gli atti dell’amministrazione vigilata: il potere caducatorio costituisce un potere distinto e deve essere espressamente attribuito dalla legge.
• Il ricorso gerarchico improprio, in assenza di un rapporto di sovraordinazione organica, è ammesso soltanto nei casi, nei limiti e con le modalità espressamente previsti dalla legge; una generica attribuzione di poteri di vigilanza non integra tale previsione.
• L’esercizio da parte di un’amministrazione di un potere di annullamento di atti adottati da altra amministrazione, in assenza di una specifica norma attributiva, integra difetto assoluto di attribuzione e determina la nullità del provvedimento ai sensi dell’art. 21-septies l. n. 241/1990.
• L’annullamento esterno di un provvedimento amministrativo da parte di un organo diverso da quello emanante è legittimo soltanto quando una disposizione di legge attribuisca espressamente tale potere, nel rispetto del principio di legalità.
• Le disposizioni del d.P.R. n. 1199/1971 in materia di termini, definitività dell’atto e partecipazione procedimentale si applicano anche ai ricorsi gerarchici impropri; la loro violazione incide sulla validità dell’atto decisorio.
• Una circolare amministrativa può essere impugnata unitamente all’atto applicativo e, quando introduce obblighi o condizioni ulteriori rispetto alla legge incidendo direttamente sulla posizione del destinatario, può essere immediatamente lesiva. La circolare non può introdurre una previa autorizzazione amministrativa non prevista dalla norma interpretata.

Come è indicizzato