Sentenza n. 4767/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale e il presupposto preavviso di rigetto relativi a una PAS per un impianto fotovoltaico. La ricorrente disponeva dell'area destinata all'impianto principale, ma aveva dichiarato la necessità di ricorrere, per le opere di connessione e il cavidotto, a procedure espropriative o alla costituzione coattiva di servitù, chiedendo la dichiarazione di pubblica utilità e l'imposizione del vincolo preordinato all'esproprio. Ha sostenuto che l'art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 190/2024 richiedesse la disponibilità delle superfici relative al solo impianto principale e consentisse invece di attivare, nell'ambito della PAS, le procedure espropriative per le opere connesse. Ha inoltre contestato la necessità dell'autorizzazione unica e dedotto l'illegittimità del diniego per difetto di motivazione, nonché l'erroneità della richiesta di conferenza di servizi e del parere archeologico. Il Comune aveva ritenuto che la disponibilità dovesse riguardare anche le opere connesse, che l'eventuale espropriazione o costituzione coattiva di servitù imponesse il ricorso all'autorizzazione unica e che fosse necessario acquisire il parere della Soprintendenza, poiché il territorio comunale era qualificato come area di interesse archeologico. Il TAR ha inoltre rilevato che la questione della compatibilità del progetto con la destinazione agricola e degli indici urbanistici, introdotta dal Comune soltanto in memoria, non poteva essere utilizzata per integrare postumamente il provvedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Interpretando congiuntamente gli artt. 8, comma 2, 8, comma 4, 8, comma 8, e 9 del d.lgs. n. 190/2024, ha affermato che la disponibilità della superficie necessaria alla PAS comprende non soltanto l'area direttamente occupata dall'impianto, ma anche le opere connesse tecnicamente e strutturalmente necessarie al suo funzionamento, come cavidotti e opere accessorie. Se per tali opere occorrono espropriazioni o la costituzione coattiva di servitù, non è sufficiente la PAS, dovendosi ricorrere all'autorizzazione unica, nell'ambito della quale possono essere apposti il vincolo preordinato all'esproprio e dichiarata la pubblica utilità dell'opera. La disponibilità delle aree deve essere preventiva rispetto alla formazione del titolo. La necessità di incidere autoritativamente su proprietà o diritti reali di terzi è incompatibile con il procedimento semplificato, perché richiede adeguate garanzie partecipative. Quanto agli atti di assenso e al parere archeologico, il TAR ha ritenuto applicabile la disciplina dell'autorizzazione unica; ha comunque osservato che, anche in una prospettiva riferita alla PAS, la conferenza di servizi avrebbe dovuto essere convocata e che non risultava attivata dalla ricorrente l'azione avverso l'inerzia amministrativa. Il giudice ha dichiarato inammissibile l'integrazione postuma della motivazione comunale relativa alla destinazione agricola, ma ha ritenuto non esaminabile allo stato tale profilo, non essendo comunque fondate le censure decisive contro il diniego. Le spese sono state compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 8, comma 2, d.lgs. 25 novembre 2024, n. 190

  Il ricorso alla PAS è precluso al proponente nel caso in cui lo stesso non abbia la disponibilità delle superfici per l'installazione dell'impianto... Laddove necessario, per le opere connesse il proponente può attivare le procedure previste dal testo unico... in materia di espropriazione per pubblica utilità

  La disponibilità richiesta comprende anche le superfici necessarie alle opere connesse; quando per queste occorrono procedure ablative o la costituzione coattiva di servitù, deve essere utilizzata l'autorizzazione unica e non la PAS.

• art. 8, comma 4, d.lgs. 25 novembre 2024, n. 190

  della dichiarazione di legittima disponibilità a qualunque titolo e per tutta la durata della vita utile dell'intervento, della superficie su cui realizzare l'impianto

  La dichiarazione di disponibilità deve riguardare l'impianto inteso in senso funzionale, comprensivo delle opere tecnicamente e strutturalmente necessarie al suo funzionamento.

• art. 8, comma 8, d.lgs. 25 novembre 2024, n. 190

  Qualora... siano necessari uno o più atti di assenso... il comune convoca... la conferenza di servizi

  La PAS può richiedere la conferenza di servizi per acquisire atti di assenso di altre amministrazioni; nel caso concreto, tuttavia, il procedimento applicabile era quello dell'autorizzazione unica.

• art. 9, commi 3 e 10, d.lgs. 25 novembre 2024, n. 190

  per l'eventuale espropri... allega... la richiesta di attivazione della procedura di esproprio...; la determinazione motivata favorevole... costituisce il provvedimento autorizzatorio unico... reca... l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità

  L'autorizzazione unica costituisce la sede procedimentale per la disponibilità delle aree, l'attivazione degli espropri, l'apposizione del vincolo preordinato e la dichiarazione di pubblica utilità.

• artt. 11 e 16 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  L'attivazione concreta delle procedure espropriative implica le garanzie partecipative e le comunicazioni ai proprietari interessati.

• artt. 14 e seguenti l. 7 agosto 1990, n. 241

  La conferenza di servizi è lo strumento per acquisire gli atti di assenso di amministrazioni diverse da quella procedente quando richiesti dal progetto.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il privato può reagire giudizialmente all'inerzia dell'amministrazione rispetto alla convocazione della conferenza o all'acquisizione degli atti necessari.

Massime di principio

• Ai fini dell'applicazione della Procedura Abilitativa Semplificata per impianti da fonti rinnovabili, la disponibilità della superficie comprende non solo l'area occupata dall'impianto principale, ma anche le aree necessarie alle opere connesse tecnicamente e strutturalmente indispensabili al suo funzionamento.
• Quando la realizzazione delle opere connesse richiede espropriazione, imposizione di vincoli o costituzione coattiva di servitù su beni di terzi, la PAS non è idonea e il proponente deve ricorrere all'autorizzazione unica, quale procedimento dotato delle necessarie garanzie partecipative e della capacità di produrre gli effetti ablativi o conformativi richiesti.
• La disponibilità delle aree necessarie all'impianto e alle opere connesse deve sussistere prima della formazione del titolo abilitativo; non è sufficiente acquisirla successivamente alla conclusione della PAS.
• La qualificazione legislativa degli impianti da fonti rinnovabili come opere di pubblica utilità non equivale, di per sé, all'apposizione concreta del vincolo preordinato all'esproprio e alla dichiarazione di pubblica utilità, che devono essere adottate nell'ambito del procedimento autorizzatorio previsto dalla legge.
• La conferenza di servizi prevista per la PAS non consente di eludere il ricorso all'autorizzazione unica quando la fattispecie richiede espropriazioni o servitù coattive; in tal caso, gli atti di assenso necessari devono essere acquisiti nell'ambito del procedimento unico.
• L'amministrazione non può integrare in giudizio la motivazione del diniego introducendo per la prima volta in memoria ragioni ostative non contenute nel provvedimento impugnato.

Come è indicizzato