Sentenza n. 30/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordinanza con cui il Comune, ritenuta scaduta il 13 maggio 2025 la concessione quadriennale decorrente dal 14 maggio 2021, ha ordinato la restituzione dell’area e lo sgombero del box biglietteria entro il 27 novembre 2025. La ricorrente ha dedotto che l’occupazione non fosse abusiva perché aveva presentato tempestivamente, tre mesi prima della scadenza, un’istanza di proroga o rinnovo; secondo la società, la concessione avrebbe consentito la permanenza e l’utilizzo del bene nelle more della definizione dell’istanza. Ha inoltre lamentato la violazione dei doveri di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990, per l’adozione dell’ordinanza senza previa conclusione del procedimento di rinnovo e senza menzione dell’istanza; difetto di motivazione, sproporzione e mancata ponderazione dell’interesse pubblico alla prosecuzione dell’attività di bigliettazione e alla proficua utilizzazione dell’area demaniale, anche in relazione all’art. 37 cod. nav.; mancata indizione di una procedura di riassegnazione e assenza di un interesse pubblico urgente alla riconsegna. Infine, ha contestato l’eccessiva brevità del termine assegnato per il rilascio, in considerazione delle esigenze di rimozione delle migliorie e di ripristino, deducendo violazione della proporzionalità, travisamento e sviamento nell’esercizio dell’autotutela ex art. 823 c.c.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo infondate congiuntamente le censure. La presentazione tempestiva dell’istanza di rinnovo non ha prodotto alcuna prorogatio né ha mantenuto il titolo legittimante l’occupazione dopo la scadenza della concessione, in assenza di un provvedimento espresso favorevole. Non si è formato silenzio-assenso, poiché il procedimento concessorio comporta l’esercizio di discrezionalità sull’an della concessione e non rientra nell’ambito dell’art. 20 l. n. 241/1990. La clausola della concessione relativa alla manutenzione della struttura nelle more dell’eventuale rinnovo è stata interpretata come riferita esclusivamente agli obblighi manutentivi e non come autorizzazione alla permanenza sul bene dopo la scadenza. Una volta cessato il titolo, l’occupazione è abusiva e legittima l’autotutela possessoria prevista dall’art. 823, comma 2, c.c.; il relativo rilascio costituisce esercizio doveroso e vincolato del potere amministrativo, non subordinato a una nuova ponderazione dell’interesse pubblico, alla previa instaurazione del contraddittorio o alla comunicazione di avvio del procedimento. La mera tolleranza dell’amministrazione non può determinare un rinnovo tacito né fondare un diritto di insistenza, anche in ragione dei principi europei di concorrenza, imparzialità, trasparenza e necessità di evidenza pubblica per l’affidamento delle concessioni demaniali. Il TAR ha inoltre rilevato che, nel caso concreto, sussisteva comunque un interesse pubblico al celere riaffidamento del bene, essendo già stata indetta una gara per la gestione dei box. Il termine di rilascio non è stato ritenuto sproporzionato: la concessionaria disponeva già di oltre sei mesi dalla scadenza, il bene consisteva in un box di soli 2,98 metri quadrati e non erano state provate concrete ragioni ostative allo sgombero. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 823, comma 2, c.c.

  Spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della e del possesso regolati dal presente codice.

  La disposizione fonda il potere di autotutela esecutiva dell’amministrazione per ottenere il rilascio di un bene demaniale abusivamente detenuto; una volta scaduta la concessione, l’esercizio del potere di sgombero è doveroso e vincolato.

• art. 20 l. n. 241/1990

  Il silenzio-assenso non si applica al procedimento di concessione di suolo pubblico o di beni demaniali, poiché esso implica una valutazione discrezionale dell’amministrazione sull’an della concessione.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  La dedotta violazione dei doveri di collaborazione e buona fede non è stata accolta, poiché l’istanza di rinnovo non impediva l’adozione dello sgombero dopo la scadenza del titolo.

• art. 37 cod. nav.

  Il principio della proficua utilizzazione delle aree demaniali non attribuisce al concessionario scaduto un diritto alla permanenza né impedisce il recupero del bene e il suo successivo riaffidamento mediante procedura competitiva.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria per il rilascio ex art. 823, comma 2, c.c., trattandosi di autotutela esecutiva vincolata volta al recupero di un bene demaniale abusivamente detenuto.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  La disposizione esclude automatismi nei rinnovi o nelle proroghe delle concessioni demaniali e impone il rispetto dei principi pro-concorrenziali e delle procedure di evidenza pubblica.

• art. 45-bis cod. nav.

  È richiamato in relazione alla gara già indetta dal Comune per l’affidamento della gestione dei box demaniali, quale elemento attestante l’interesse pubblico al celere riaffidamento del bene.

Massime di principio

• La tempestiva presentazione di un’istanza di rinnovo o proroga di una concessione demaniale non determina, in assenza di un provvedimento espresso favorevole, alcuna prorogatio del titolo né legittima la permanenza del concessionario oltre la scadenza della concessione.
• Il silenzio-assenso non si applica ai procedimenti di concessione di beni demaniali quando l’amministrazione deve esercitare una valutazione discrezionale sull’an dell’affidamento.
• La clausola concessoria che impone al concessionario obblighi di manutenzione nelle more dell’eventuale rinnovo, se interpretata insieme alla durata del titolo, non costituisce autorizzazione alla detenzione o all’utilizzo del bene dopo la scadenza della concessione.
• L’occupazione di un bene demaniale dopo la scadenza della concessione, in assenza di un nuovo titolo espresso, è abusiva e legittima l’esercizio dell’autotutela esecutiva prevista dall’art. 823, comma 2, c.c.; tale potere è vincolato e non richiede una nuova ponderazione dell’interesse pubblico né la previa comunicazione di avvio del procedimento.
• La tolleranza dell’amministrazione o la protratta occupazione del bene non possono fondare un rinnovo tacito, un diritto di insistenza o un legittimo affidamento alla permanenza, poiché il rinnovo delle concessioni demaniali deve rispettare i principi di concorrenza, imparzialità, trasparenza ed evidenza pubblica.
• La congruità del termine assegnato per il rilascio di un bene demaniale deve essere valutata considerando sia il tempo già trascorso dalla scadenza del titolo sia le concrete caratteristiche del bene e le specifiche ragioni ostative dedotte e provate dall’occupante.

Come è indicizzato