Sentenza n. 5480/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro il diniego di permesso di costruire relativo alla ricostruzione di un fabbricato demolito. Il primo motivo contestava l’applicazione delle norme tecniche di attuazione del PRG di Roma che escludono la destinazione d’uso ad abitazione singola nelle ville storiche. L’appellante sosteneva che dovesse essere valorizzata la concessione edilizia in sanatoria del 1999, con la quale era stato autorizzato il cambio di destinazione d’uso a residenziale, e che la ricostruzione dell’edificio demolito dovesse essere assoggettata alla disciplina vigente al momento del titolo edilizio e della demolizione, senza applicazione delle previsioni urbanistiche sopravvenute. Il secondo motivo riguardava l’erronea qualificazione dell’area come riconducibile alle ville storiche e la ritenuta necessità del parere della Sovrintendenza Capitolina previsto dall’art. 16 delle NTA del PRG. Il terzo motivo denunciava la lesione del legittimo affidamento derivante da una comunicazione via e-mail del Comune, contenente l’indicazione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione. Il quarto motivo deduceva violazione dei principi di ragionevolezza e buon andamento, difetto di istruttoria e di motivazione e mancata considerazione delle osservazioni presentate in sede procedimentale. Il quinto motivo contestava il rigetto della domanda risarcitoria, comprendente il danno patrimoniale e il danno da ritardo ex art. 2-bis l. 241/1990.

La decisione

L’appello è stato respinto. Quanto al primo motivo, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la concessione edilizia in sanatoria del 1999, che prevedeva la ristrutturazione dell’edificio esistente e il cambio di destinazione d’uso a residenziale, non potesse essere invocata perché non era stata eseguita: il fabbricato era stato demolito e non ricostruito, sicché il titolo doveva considerarsi decaduto e non poteva fondare l’attuale destinazione residenziale. È stata quindi ritenuta legittima la prima autonoma motivazione del diniego, relativa al contrasto dell’intervento con l’art. 39, comma 4, lett. a), delle NTA del PRG, che esclude la destinazione ad abitazioni singole. Il secondo motivo è stato dichiarato anzitutto inammissibile per difetto di interesse, poiché il provvedimento era plurimotivato e la legittimità della prima autonoma ragione era sufficiente a sorreggere il diniego. Il motivo è stato comunque ritenuto infondato anche nel merito: il Comune non aveva qualificato l’area come villa storica in senso stretto, ma aveva rilevato la sua collocazione nello spazio aperto di ville storiche, nel perimetro della Carta per la Qualità e nella pertinenza di una villa, ritenendo necessario il parere della Sovrintendenza. Il terzo motivo è stato respinto perché la comunicazione relativa agli oneri edilizi aveva natura meramente istruttoria e non provvedimentale, non contenendo alcuna ammissione circa l’ammissibilità o la legittimità dell’intervento; pertanto non poteva generare un affidamento tutelabile. Il quarto motivo è stato respinto in quanto il diniego di permesso di costruire costituisce espressione di attività sostanzialmente vincolata, limitata alla verifica della conformità dell’intervento alla normativa edilizia e urbanistica vigente. Le censure generiche di irragionevolezza, insufficienza istruttoria e motivazionale e mancata considerazione delle osservazioni non erano idonee a superare le autonome ragioni del diniego. È stata respinta anche la domanda risarcitoria: non era stata provata l’illegittimità del diniego, né l’elemento soggettivo della responsabilità dell’amministrazione. Il giudice ha inoltre precisato che, nell’azione risarcitoria contro la PA, il principio dispositivo opera pienamente e il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento non può essere utilizzato per supplire alla mancata prova del danno, del suo ammontare, dell’ingiustizia, del nesso causale e della colpa o del dolo. L’appellante è stato condannato al pagamento delle spese del grado, liquidate in 6.000 euro oltre accessori, in favore di Roma Capitale.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La domanda riguardava un intervento qualificato come ristrutturazione edilizia mediante ricostruzione di un fabbricato demolito.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi ha preceduto il diniego del permesso di costruire.

• art. 16 NTA del PRG di Roma Capitale

  È stato richiamato dal Comune quale fondamento della necessità del parere della Sovrintendenza Capitolina per l’area ricadente nello spazio aperto di ville storiche e nel perimetro della Carta per la Qualità.

• art. 36, comma 13, NTA del PRG di Roma Capitale

  È stato richiamato dall’appellante in relazione alla disciplina della destinazione d’uso nelle ville storiche.

• art. 39, comma 4, lett. a), NTA del PRG di Roma Capitale

  La disposizione esclude la destinazione d’uso ad abitazioni singole nell’ambito delle ville storiche ed è stata ritenuta applicabile al progetto di ricostruzione.

• art. 97, comma 2, Cost.

  È stato invocato dall’appellante a sostegno dei principi di ragionevolezza e buon andamento, ma le relative censure sono state respinte.

• art. 1 l. 241/1990

  È stato richiamato in relazione ai principi di buon andamento e ragionevolezza dell’azione amministrativa, senza che ne fosse ravvisata la violazione.

• art. 2-bis l. 241/1990

  La domanda di danno da ritardo è stata respinta per mancata prova dell’illegittimità dell’azione amministrativa e degli elementi della responsabilità aquiliana.

Massime di principio

• In presenza di un provvedimento amministrativo plurimotivato, è sufficiente accertare la legittimità di una sola delle autonome ragioni giustificative per respingere l’impugnazione; le censure rivolte alle ulteriori motivazioni sono prive di interesse, perché il loro eventuale accoglimento non determinerebbe comunque l’annullamento dell’atto.
• Un titolo edilizio in sanatoria che autorizzi la ristrutturazione di un edificio e il cambio di destinazione d’uso non può essere invocato per fondare la destinazione dell’area quando l’edificio sia stato demolito e il titolo non sia stato eseguito mediante ricostruzione; in tale situazione il titolo non conserva efficacia utile rispetto a un successivo progetto di ricostruzione.
• Il diniego di permesso di costruire costituisce attività sostanzialmente vincolata, poiché l’amministrazione deve verificare la conformità del progetto alla normativa edilizia, urbanistica e agli strumenti di pianificazione vigenti, senza esercitare una nuova discrezionalità pianificatoria.
• Una comunicazione istruttoria contenente la quantificazione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione non ha natura provvedimentale e, in assenza di una manifestazione univoca circa l’ammissibilità dell’intervento, non è idonea a generare un legittimo affidamento sul rilascio del permesso di costruire.
• Nell’azione risarcitoria contro la pubblica amministrazione il principio dispositivo opera pienamente: il ricorrente deve provare il danno, il suo ammontare, l’ingiustizia, il nesso causale e l’elemento soggettivo, senza poter invocare il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento per colmare le lacune probatorie.

Come è indicizzato