Sentenza n. 135/2026 - Bari, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha dedotto l’illegittimità del silenzio mantenuto dall’ASL Bari sull’istanza volta a ottenere, ai sensi dell’art. 26, comma 6-ter, del d.l. n. 50/2022, una compensazione straordinaria dei maggiori costi dei materiali da costruzione, quantificata in euro 7.198,71. Ha lamentato la violazione dell’obbligo di conclusione del procedimento, dei principi di buon andamento e leale cooperazione e della disciplina emergenziale sulla compensazione prezzi. Ha sostenuto che il procedimento fosse vincolato e ha chiesto, oltre alla declaratoria di illegittimità del silenzio, l’accertamento della fondatezza della pretesa e la condanna dell’amministrazione al pagamento. In via subordinata ha prospettato una questione di legittimità costituzionale, assumendo che l’esclusione della compensazione per gli appalti che avessero beneficiato del Fondo per le Opere Indifferibili determinasse una disparità di trattamento e violasse gli artt. 3, 41, 97 e 117 Cost., nonché i principi dell’Unione europea. Invitalia ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, deducendo di avere operato soltanto come centrale di committenza nella fase di affidamento, senza competenze sul contratto specifico e sulla compensazione prezzi.

La decisione

Il TAR ha accolto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva di Invitalia e l’ha estromessa dal giudizio, rilevando che l’Agenzia aveva svolto esclusivamente le funzioni di centrale di committenza per l’accordo quadro, mentre il contratto specifico era stato stipulato autonomamente tra l’ASL Bari e il Consorzio e la gestione esecutiva spettava all’ASL. Quanto alla domanda contro l’ASL, il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile e, comunque, lo ha ritenuto manifestamente infondato. Secondo il giudice, il ricorrente muoveva dall’erronea premessa che il meccanismo compensativo straordinario previsto dall’art. 26, commi 6-bis e 6-ter, del d.l. n. 50/2022 fosse cumulabile con il Fondo per le Opere Indifferibili di cui al comma 7. I due strumenti hanno invece natura alternativa: il FOI opera in via anticipata per adeguare i quadri economici e consentire l’avvio delle gare, mentre la compensazione opera ex post, durante l’esecuzione, per ulteriori oscillazioni imprevedibili dei prezzi. Poiché l’appalto aveva beneficiato del FOI, mancava il presupposto per la successiva compensazione. Il silenzio dell’ASL non costituiva quindi inerzia illegittima, non sussistendo un obbligo di provvedere su una richiesta priva dei presupposti normativi. La questione di costituzionalità è stata ritenuta pretestuosa e manifestamente infondata, perché la differenziazione tra i due strumenti risponde a una disciplina coerente con distinti momenti dell’intervento e non determina un’irragionevole disparità di trattamento. È rimasto assorbito l’esame del quantum e dell’eventuale discrezionalità amministrativa. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 26, commi 6-bis e 6-ter, d.l. 17 maggio 2022, n. 50

  La disciplina della compensazione straordinaria dei prezzi opera ex post, durante l’esecuzione dei lavori, per ulteriori e imprevedibili oscillazioni dei costi e non trova applicazione quando l’intervento abbia già beneficiato del Fondo per le Opere Indifferibili.

• art. 26, comma 7, d.l. 17 maggio 2022, n. 50

  Il Fondo per le Opere Indifferibili costituisce uno strumento anticipatorio, destinato ad adeguare ex ante i quadri economici e a consentire l’avvio delle gare; il suo utilizzo esclude il cumulo con la compensazione straordinaria riferita alla medesima voce di costo e al medesimo intervento.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  La pronuncia sulla fondatezza della pretesa nell’ambito dell’azione avverso il silenzio presuppone che sussista un obbligo dell’amministrazione di provvedere e che la pretesa sia assistita dai presupposti normativi; non consente di imporre il pagamento di un beneficio incompatibile con la disciplina applicabile.

• art. 3 Cost.

  Non sussiste una disparità di trattamento irragionevole quando il legislatore prevede strumenti distinti e alternativi, coerenti con diversi momenti temporali e funzionali dell’intervento pubblico.

• art. 41 Cost.

• art. 97 Cost.

• art. 117 Cost.

Massime di principio

• Il Fondo per le Opere Indifferibili e la compensazione straordinaria dei prezzi prevista dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 sono strumenti alternativi e non cumulabili quando riguardano la medesima voce di costo e il medesimo intervento: il primo opera ex ante, adeguando il quadro economico prima dell’avvio della gara, mentre la seconda opera ex post per ulteriori oscillazioni imprevedibili verificatesi durante l’esecuzione.
• L’azione avverso il silenzio presuppone l’esistenza di un obbligo giuridico dell’amministrazione di concludere il procedimento; tale obbligo non sussiste quando l’istanza mira a ottenere un beneficio normativo del quale mancano manifestamente i presupposti applicativi.
• La centrale di committenza che abbia curato esclusivamente l’indizione, la gestione e l’aggiudicazione di un accordo quadro non è legittimata passivamente rispetto alle controversie riguardanti l’esecuzione del contratto specifico stipulato dal soggetto attuatore e la relativa compensazione prezzi, se non dispone di poteri sul rapporto esecutivo.
• La differenziazione legislativa tra strumenti di sostegno destinati a fasi temporali diverse dell’appalto non integra, di per sé, una disparità di trattamento irragionevole, quando gli strumenti perseguano la medesima finalità di mitigazione dei rincari ma abbiano presupposti e funzioni distinti.

Come è indicizzato