Sentenza n. 15809/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La ricorrente, succeduta mortis causa alla madre, già segretaria comunale di fascia A, era stata destinataria della richiesta ministeriale del 2 aprile 2025 di restituzione, a titolo di ripetizione dell’indebito, di € 97.703,17, oltre interessi e spese legali, per diritti di segreteria corrisposti alla dante causa durante il servizio presso la SSPAL dal 1° luglio 2001 al 22 settembre 2011. Per verificare i pagamenti e contestare la pretesa, anche sotto il profilo della prescrizione, aveva chiesto cedolini, mandati, accrediti e altra documentazione contabile. Il Ministero aveva consentito l’accesso ad alcuni cedolini e atti di liquidazione, negando il resto. Con il primo e il terzo motivo la ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 22 e 24, comma 7, l. 241/1990 e dell’art. 24 Cost., oltre a erroneità dei presupposti, travisamento, difetto di istruttoria e motivazione e irragionevolezza, sostenendo che la documentazione fosse necessaria alla difesa e che non coincidesse con quella già presente nei giudizi civili. Con il secondo motivo ha censurato la mancata motivazione del diniego e l’asserita genericità dell’istanza. Con il quarto ha denunciato contraddittorietà e illogicità per l’ostensione di alcuni cedolini e non di altri.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto. La richiesta dei cedolini relativi ai periodi diversi da quelli in cui risultano liquidati gli emolumenti è inammissibile per carenza di un interesse diretto, concreto e attuale: l’amministrazione aveva individuato i cedolini pertinenti e non risultavano ulteriori liquidazioni nei periodi richiesti, sicché l’ostensione avrebbe comportato un inutile aggravio. La domanda relativa a mandati e accrediti è infondata perché la relazione dirigenziale ha attestato l’irreperibilità della documentazione contabile, risalente a oltre quindici anni prima e non disponibile a seguito del passaggio delle funzioni dall’Ages al Ministero; il diritto di accesso presuppone la detenzione del documento e non impone alla PA di ricostruirlo o elaborare dati. Il giudice ha inoltre rilevato che la pretesa di ottenere prova contabile degli accrediti per i periodi precedenti era priva di consistenza anche alla luce del giudizio civile promosso dalla dante causa per il ripristino dell’emolumento interrotto nel maggio 2009. Il secondo e il quarto motivo sono stati respinti: le ragioni del parziale diniego erano ricavabili per relationem dalla corrispondenza, in particolare dalla nota che riportava il prospetto mensile delle somme erogate; nel giudizio sull’accesso si esamina il rapporto e non il solo atto, sicché eventuali lacune motivazionali sono superabili mediante gli elementi contenuti nella corrispondenza intercorsa. La ricorrente è stata condannata a € 1.500,00, oltre accessori di legge se dovuti, per le spese di giudizio.

Norme richiamate

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Da un lato, l’art. 22, co. 1, lett. b), della legge 241/1990 definisce “interessati”, quali titolari del diritto di accesso, coloro «che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso»;

  L’accesso documentale richiede un interesse diretto, concreto e attuale collegato ai documenti specificamente richiesti; tale requisito difetta per i cedolini riferiti a periodi nei quali non risulta liquidato l’emolumento contestato.

• art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/1990

  dall’altro, la lett. d) della disposizione ricomprende nella nozione di “documento amministrativo” «ogni rappresentazione […] del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse…», sicché la materiale disponibilità del documento – la sua “detenzione” ‒ da parte dalla p.a. costituisce una condizione ineliminabile della sua accessibilità.

  La detenzione materiale da parte dell’amministrazione è condizione necessaria per l’accesso; se il documento non è disponibile e tale indisponibilità è attestata, la PA non è tenuta a ulteriori attività di ricerca o ricostruzione.

• art. 116 c.p.a.

  Ciò rileva in quanto oggetto di scrutinio nel giudizio ex art. 116 c.p.a. è il rapporto, non l’atto (Cons. Stato, V, 3 maggio 2022, n. 3454; Ad. Pl., 2 aprile 2020, n. 10), con conseguente irrilevanza di eventuali lacune motivazionali del provvedimento che siano colmate dai riferimenti presenti in altra corrispondenza intercorsa tra le parti.

  Nel giudizio in materia di accesso il giudice valuta il rapporto sostanziale di accesso e non soltanto la legittimità formale dell’atto di diniego; le lacune motivazionali possono risultare superate dagli elementi esplicativi contenuti nella corrispondenza tra le parti.

Massime di principio

• Il diritto di accesso documentale presuppone che i documenti richiesti siano detenuti dall’amministrazione; l’ente che ne attesti motivatamente l’indisponibilità non è tenuto a predisporre documenti nuovi, elaborare dati o ricostruire documentazione contabile non più reperibile.
• La richiesta di accesso deve individuare documenti collegati a un interesse diretto, concreto e attuale; è inammissibile la domanda relativa a documenti riferiti a periodi per i quali non emerge alcuna attinenza con la situazione giuridica che l’istante intende tutelare.
• Nel giudizio ex art. 116 c.p.a. l’oggetto dello scrutinio è il rapporto di accesso e non il solo provvedimento impugnato; eventuali carenze motivazionali del diniego non sono decisive quando le ragioni del mancato accoglimento risultino comprensibili dalla corrispondenza intercorsa tra amministrazione e istante.

Come è indicizzato