Sentenza n. 3809/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota con cui il Comune di Fiumicino, ritenendo scaduta la concessione demaniale marittima relativa a un immobile abitativo, le ha intimato il pagamento di euro 27.149,48 per abusiva occupazione dal 2015 al 2023, di euro 1.226,35 per imposta regionale dal 2015 al 2020 e il rilascio dell'immobile. Ha dedotto: 1) violazione di legge ed eccesso di potere, sostenendo che la concessione, originariamente valida dal 2002 al 2007, fosse stata prorogata ope legis dalle disposizioni statali e regionali succedutesi nel tempo; ha inoltre invocato la condotta concludente del Comune, che avrebbe istruito istanze di rinnovo e riscosso canoni, tassa regionale, IMU e TARI; 2) violazione di legge ed eccesso di potere per mancato riconoscimento del subingresso, quale figlia ed erede della concessionaria originaria, nell'asserita formazione del silenzio-assenso sull'istanza presentata nel 2021 ai sensi dell'art. 46, comma 3, cod. nav.; 3) illegittimità del quantum richiesto, per mancata indicazione dei parametri di calcolo, omessa considerazione della prescrizione quinquennale e dei pagamenti effettuati dalla ricorrente o dalla dante causa; 4) violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 e difetto di istruttoria, per omesso esame delle osservazioni presentate. Il Comune ha eccepito anche il difetto di contraddittorio nei confronti dell'Agenzia del demanio e della Regione, contestando nel merito le pretese avversarie.

La decisione

Il TAR ha respinto la parte principale del ricorso e ha dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione amministrativa, la censura relativa al quantum dell'indennità di abusiva occupazione, indicando il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Quanto alla durata della concessione, il Collegio ha rilevato che il rinnovo automatico previsto dall'art. 1, comma 2, d.l. 400/1993, come modificato, riguardava esclusivamente le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e non quelle residenziali o abitative. Neppure la proroga prevista dal d.l. 78/2015 era applicabile, poiché la concessione era già scaduta il 31 dicembre 2007 e non era efficace al 31 dicembre 2013. Le ulteriori proroghe regionali sono state ritenute inammissibili perché dedotte per la prima volta in memorie non notificate, con ampliamento del thema decidendum e violazione del contraddittorio; comunque, anche ipotizzando una proroga al 31 dicembre 2017, non avrebbe operato la proroga al 31 dicembre 2033 prevista dall'art. 1, comma 684, l. 145/2018, non potendo quest'ultima far rivivere una concessione già scaduta al 1° gennaio 2019. Il pagamento di canoni o altre entrate e il comportamento concludente dell'amministrazione non sono idonei a sostituire il formale atto di rinnovo della concessione né a fondare un legittimo affidamento sulla sua permanenza; l'amministrazione, pertanto, era tenuta a recuperare l'immobile demaniale occupato senza titolo. Il motivo sul subingresso è stato assorbito, essendo comunque venuto meno il rapporto concessorio presupposto. Sono state respinte le censure di difetto di istruttoria e violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, poiché la nota era stata preceduta da un'istruttoria complessa nella quale la ricorrente aveva avuto possibilità di interlocuzione. La domanda relativa all'indennità per abusiva occupazione è stata invece devoluta al giudice ordinario, trattandosi di controversia concernente un rapporto patrimoniale privatistico relativo all'occupazione del bene. Spese compensate per la parziale novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2, d.l. 400/1993, convertito dalla l. 494/1993

  Le concessioni di cui al comma 1, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni. Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza, fatto salvo il secondo comma dell'articolo 42 del codice della navigazione.

  La disposizione, come modificata, riguarda esclusivamente le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative indicate nel comma 1 e non si applica alle concessioni residenziali o abitative.

• art. 10 l. 88/2001

  Ha modificato la disciplina dell'art. 1, comma 2, d.l. 400/1993, prevedendo il rinnovo automatico per periodi di sei anni.

• art. 13 l. 172/2003

  Le parole: "Le concessioni di cui al comma 1" ... si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative.

  È norma di interpretazione autentica che delimita l'ambito applicativo del rinnovo automatico alle sole concessioni turistico-ricreative.

• l. 217/2011

  Ha abrogato il comma 2 della disciplina del rinnovo automatico, anche in funzione della chiusura della procedura di infrazione europea e dell'adeguamento ai principi comunitari.

• art. 7, comma 9-duodevicies, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Le utilizzazioni delle aree di demanio marittimo per finalità diverse da quelle turistico-ricreative, di cantieristica navale, pesca e acquacoltura, in essere al 31 dicembre 2013, sono prorogate ... comunque, non oltre il 31 dicembre 2017.

  La proroga presupponeva che l'utilizzazione fosse ancora in essere al 31 dicembre 2013; non si applica a una concessione già scaduta nel 2007.

• art. 1, comma 684, l. 145/2018

  Le concessioni delle aree di demanio marittimo per finalità residenziali e abitative, già oggetto di proroga ai sensi del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, ... hanno durata di quindici anni a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge.

  La proroga non si applica alle concessioni già scadute alla data di entrata in vigore della legge, poiché non può determinare la reviviscenza retroattiva di un rapporto concessorio ormai estinto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione è stata esclusa perché la ricorrente aveva avuto comunque la possibilità di interloquire nel corso dell'articolata istruttoria.

• art. 46, comma 3, codice della navigazione

  La questione del subingresso è stata assorbita per l'accertata scadenza del rapporto concessorio originario.

• art. 20 l. 241/1990

  L'asserita formazione del silenzio-assenso sull'istanza di subingresso non è stata esaminata nel merito, essendo il relativo motivo assorbito.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, la domanda può essere riproposta davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione nel rispetto delle formalità previste dalla disposizione.

Massime di principio

• Il rinnovo automatico previsto per le concessioni demaniali marittime dall'art. 1, comma 2, d.l. 400/1993, come interpretato autenticamente, riguarda esclusivamente le concessioni aventi finalità turistico-ricreative e non si estende alle concessioni per residenza o abitazione privata.
• La proroga legislativa di una concessione demaniale presuppone l'esistenza e l'efficacia del rapporto concessorio alla data prevista dalla legge; non può operare su una concessione già scaduta né determinare la reviviscenza retroattiva di un titolo ormai estinto.
• Il pagamento di canoni o di altre somme da parte dell'occupante e la loro riscossione da parte dell'amministrazione non sostituiscono il formale provvedimento di rinnovo della concessione e non dimostrano, da soli, né la permanenza del titolo né un legittimo affidamento al suo rilascio.
• Le censure nuove o sostanzialmente nuove, introdotte per la prima volta con memoria non notificata, sono inammissibili perché ampliano il thema decidendum e violano il contraddittorio processuale.
• Le controversie relative alla quantificazione dell'indennità dovuta per l'occupazione abusiva di un bene demaniale, quando concernono il rapporto patrimoniale tra amministrazione proprietaria e privato occupante, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l'occupazione era originariamente fondata su una concessione amministrativa.

Come è indicizzato