Cassazione Civile, Ordinanza n. 25581/2026 del 20/09/2026

Esito

La controversia

Il ricorrente, nominato dalla Regione Basilicata componente della commissione giudicatrice per la licitazione privata relativa alla concessione, costruzione e gestione dell'Ospedale Unico per Acuti dell'A.S. USL di Lagonegro, non aveva ricevuto il compenso e aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per euro 37.388,13. Il Tribunale accolse l'opposizione della Regione e la Corte d'appello di Potenza, con sentenza n. 329/2024 depositata il 25 luglio 2024, confermò la decisione: la deliberazione regionale n. 759/2007 non rispettava l'art. 84, comma 8, del d.lgs. n. 163/2006, perché non risultavano accertate la carenza nell'organico di professionalità adeguate né le altre condizioni previste per nominare professionisti esterni; inoltre, l'ufficio regionale di controllo aveva negato il visto di regolarità e legittimità sulla determinazione di liquidazione della spesa. La domanda subordinata di indennizzo per ingiustificato arricchimento era stata dichiarata inammissibile perché proposta in una comparsa di risposta depositata undici, anziché venti, giorni prima dell'udienza di prima comparizione. In Cassazione il ricorrente ha proposto tre motivi: (1) violazione della legge n. 2248/1865, all. E, artt. 4 e 5, sostenendo che il giudice non potesse disapplicare la deliberazione amministrativa; (2) violazione dell'art. 24 del d.lgs. n. 165/2001 e dell'art. 84, comma 8, del d.lgs. n. 165/2001, deducendo di essere dipendente di un'altra amministrazione e contestando l'applicazione del principio di onnicomprensività della retribuzione; (3) erronea declaratoria di inammissibilità della domanda subordinata di indennizzo, con contestazione della tardività della costituzione dell'opposto e della rilevanza della disciplina sopravvenuta. La Regione ha chiesto l'inammissibilità o il rigetto del ricorso.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso, confermando la proposta di definizione anticipata. Il primo motivo è stato ritenuto manifestamente infondato: la Corte ha richiamato il precedente relativo alla medesima deliberazione, secondo cui l'atto di conferimento dell'incarico e del compenso, inerente alla gestione del rapporto di lavoro pubblico, ha natura privatistica e non è soggetto ad autotutela o disapplicazione amministrativa; tuttavia, se contrasta con una norma imperativa, l'ente può sottrarsi all'adempimento delle obbligazioni che ne derivano, sollevando un'eccezione equiparabile a quella del contraente che reputa inefficace per nullità il contratto. Il ricorrente non aveva censurato questo ulteriore fondamento della decisione. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché non si confrontava con l'intera ratio decidendi della sentenza impugnata. Il terzo motivo è stato ritenuto manifestamente infondato: l'opposizione era stata proposta nel 2008 e la Corte d'appello aveva accertato che l'opponente non aveva assegnato un termine di comparizione inferiore a quello ordinario; la costituzione dell'opposto doveva quindi avvenire almeno venti giorni prima dell'udienza, rendendo irrilevante la questione della retroattività della legge n. 218/2011. Il ricorrente è stato condannato alle spese del giudizio di legittimità, liquidate in euro 4.000, oltre euro 200 per esborsi, spese generali al 15%, IVA e CPA; inoltre, è stato condannato a pagare alla controricorrente un'ulteriore somma equitativa di euro 4.000 e alla Cassa delle ammende euro 2.500. È stato disposto anche l'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 84, comma 8, d.lgs. n. 163/2006

  La Delibera di conferimento dell'incarico n° 759/2007 non era conforme all'art. 84, ottavo comma, del d.lgs. n° 163/2006, che prevede la possibilità di nomina di professionisti esterni solo quando sia stata accertata la carenza in organico di adeguate professionalità e negli altri casi previsti dal regolamento in cui ricorrono esigenze oggettive e comprovate (nella fattispecie del tutto pretermesse nella motivazione della Delibera).

  Il conferimento dell'incarico a un professionista esterno presuppone l'accertamento della carenza in organico di professionalità adeguate oppure la ricorrenza degli altri casi regolamentari caratterizzati da esigenze oggettive e comprovate.

• art. 97 Cost.

  Nondimeno, qualora detto atto risulti in contrasto con norma imperativa, l'ente pubblico, che è tenuto a conformare la propria condotta alla legge, nel rispetto dei principi sanciti dall'art. 97 Cost., ben può sottrarsi unilateralmente all'adempimento delle obbligazioni che trovano titolo nell'atto illegittimo, ed in tal caso, al di là dello strumento formalmente utilizzato e dell'autoqualificazione, la condotta della P.A. è equiparabile a quella del contraente che non osservi il contratto stipulato, ritenendolo inefficace perché affetto da nullità.

  Il dovere dell'amministrazione di conformare la propria condotta alla legge e ai principi di cui all'art. 97 Cost. consente all'ente di non adempiere unilateralmente obbligazioni fondate su un atto di conferimento contrastante con una norma imperativa; tale condotta è ricondotta, nella sostanza, all'eccezione di inefficacia per nullità del rapporto.

• art. 360 c.p.c.

  Il motivo è inammissibile, poiché non considera l'intera ratio decidendi della sentenza gravata, come sopra già riassunta.

  La censura per cassazione che non si confronta con l'intera ratio decidendi della sentenza impugnata è inammissibile.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Il ricorrente ha chiesto la decisione ex art. 380-bis.1 c.p.c., depositando anche memoria.

  La disposizione è richiamata per la richiesta di decisione del ricorso in camera di consiglio; la sentenza non ne ricava un ulteriore principio sostanziale.

• legge 29 dicembre 2011, n. 218

  Tanto premesso, la Corte territoriale è pervenuta alla decisione di inammissibilità rilevando che l'opponente non aveva affatto assegnato un termine di comparizione inferiore a quello ordinario, con la conseguenza che la costituzione dell'opposto sarebbe comunque dovuta avvenire entro i venti giorni antecedenti l'udienza di prima comparizione, donde la completa irrilevanza della questione di retroattività della legge n° 218/2011.

  Nel caso deciso, la questione della retroattività della legge n. 218/2011 era irrilevante, perché non era stato assegnato un termine di comparizione abbreviato e restava applicabile il termine ordinario di costituzione dell'opposto.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 1, se dovuto.

  In caso di rigetto del ricorso, la Corte dà atto dei presupposti per il versamento dell'ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per l'impugnazione, se dovuto.

Massime di principio

• L'atto con cui un'amministrazione pubblica, nell'ambito della gestione del rapporto di lavoro, conferisce un incarico e ne determina il compenso ha natura privatistica; rispetto a tale atto non sono esercitabili i poteri pubblicistici di autotutela o di disapplicazione degli atti amministrativi presupposti.
• Se l'atto privatistico di conferimento dell'incarico è in contrasto con una norma imperativa, l'ente pubblico può sottrarsi all'adempimento delle obbligazioni che ne derivano; la condotta va valutata, al di là della sua qualificazione formale, come quella del contraente che oppone l'inefficacia del rapporto per nullità.
• È inammissibile il motivo di ricorso per cassazione che non investa tutti i fondamenti autonomi della ratio decidendi della sentenza impugnata.
• Quando non sia stato assegnato all'opposto un termine di comparizione inferiore a quello ordinario, la costituzione deve avvenire entro il termine ordinario di venti giorni prima dell'udienza di prima comparizione; in tale situazione è irrilevante la questione della retroattività della legge n. 218/2011.

Come è indicizzato