Cassazione Civile, Sentenza n. 9385/2020 del 21/05/2020

Esito

La controversia

A seguito di un’ispezione della Banca d’Italia svolta dal 27 settembre 2011 al 9 marzo 2012 presso l’istituto bancario di cui il ricorrente era direttore generale, gli furono irrogate, con provvedimento del 28 marzo 2013 approvato dal Direttorio, due sanzioni amministrative pecuniarie: una per violazioni della normativa sul contenimento dei rischi finanziari e l’altra per carenze organizzative e nei controlli interni. Il ricorrente propose opposizione; la Corte d’appello di Roma la rigettò con decreto depositato il 30 novembre 2017. Avverso tale decreto propose ricorso per cassazione articolato in nove motivi. I primi due denunciavano la tardività della memoria e dei documenti della Banca d’Italia, sostenendo che le decadenze maturate nel precedente giudizio davanti al giudice amministrativo dovessero conservarsi dopo la translatio iudicii e che, nel giudizio riassunto, la prima costituzione dell’autorità avesse consumato le facoltà difensive. Il terzo e il quarto contestavano la tempestività del procedimento sanzionatorio: il ricorrente sosteneva che il termine di 240 giorni decorresse dalla scadenza ordinaria per le controdeduzioni e non fosse differibile per la proroga concessa a un altro destinatario della contestazione; contestava inoltre la prova e la validità di tale proroga. Il quinto motivo denunciava l’incompatibilità del procedimento con il diritto di difesa e con l’art. 6 CEDU, la natura sostanzialmente penale delle sanzioni, la mancata trasmissione di verbali e delibere richiamati per relationem e l’asserita violazione degli oneri probatori. Il sesto contestava la motivazione e la valutazione delle prove, in particolare l’utilizzo dei verbali ispettivi e l’asserita inversione dell’onere della prova. Il settimo e l’ottavo censuravano la motivazione sulla quantificazione delle sanzioni, l’applicazione del cumulo giuridico, la disparità rispetto alle sanzioni irrogate ad altri componenti degli organi bancari e la responsabilità del direttore generale. Il nono contestava la liquidazione delle spese d’appello, ritenendo applicabile la tariffa dei procedimenti di volontaria giurisdizione.

La decisione

La Cassazione ha rigettato tutti i motivi e il ricorso. I primi due sono stati respinti perché la memoria della Banca d’Italia era stata depositata entro il termine assegnato dalla Corte d’appello; la precedente costituzione generica non aveva consumato le facoltà difensive e, nel passaggio dal giudice privo di giurisdizione a quello munito di giurisdizione, si conservano le decadenze sostanziali, non quelle endoprocessuali proprie del rito precedente. È stata inoltre rilevata l’assenza di un pregiudizio processuale concreto. Il quarto motivo è stato respinto e il terzo è rimasto assorbito: il termine regolamentare di 240 giorni decorre dalla scadenza del termine per le controdeduzioni dell’ultimo destinatario della contestazione e, se prorogato, dalla scadenza prorogata; la proroga concessa fino al 3 agosto 2012 risultava protocollata in data certa, sicché il provvedimento del 28 marzo 2013 era tempestivo. Il quinto motivo è stato rigettato: le garanzie dell’art. 6 CEDU possono essere assicurate mediante un successivo sindacato giurisdizionale pieno; il contraddittorio nel procedimento amministrativo era assicurato dalla contestazione circostanziata, dalla possibilità di presentare difese e documenti, di essere ascoltati e di accedere agli atti. Era inoltre consentita la motivazione per relationem, essendo gli atti richiamati disponibili o riprodotti nella proposta sanzionatoria trasmessa. Il sesto motivo è stato rigettato: la Corte d’appello aveva motivato e valutato complessivamente le risultanze; i verbali ispettivi hanno diversi livelli di efficacia probatoria, e nel caso concreto non risultava un’inversione dell’onere della prova, anche perché gli addebiti non erano stati contestati in modo specifico ed esaustivo. Il settimo e l’ottavo motivo sono stati respinti: l’art. 8 della L. n. 689/1981 consente il cumulo giuridico per violazioni commesse con una sola azione od omissione, non per condotte distinte; la sanzione era stata ritenuta congrua in rapporto al ruolo e alla responsabilità del direttore generale, senza possibilità di comparazione automatica con quelle applicate agli altri soggetti. Il nono motivo è stato rigettato perché il giudizio di opposizione a sanzioni amministrative ha natura contenziosa e le spese sono liquidabili secondo la tariffa dei giudizi ordinari innanzi alla corte d’appello. Il ricorrente è stato condannato alle spese di legittimità, liquidate in euro 7.800, oltre euro 200 per esborsi, ed è stata dichiarata la sussistenza dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 59 L. n. 69/2009

  La norma si riferisce alle preclusioni e decadenze di carattere sostanziale che attengono alla azionabilità della situazione giuridica soggettiva fatta valere e non alle regole processuali che necessariamente devono seguire la disciplina del rito applicabile.

  Nel trasferimento del giudizio tra giurisdizioni si conservano le preclusioni e decadenze sostanziali, mentre quelle endoprocessuali dipendenti dal rito devono essere regolate secondo il rito applicabile davanti al giudice ad quem.

• art. 145 D.Lgs. n. 385/1993

  Il regolamento della Banca d’Italia, infatti, prevede che il provvedimento di irrogazione delle sanzioni è adottato dal Direttorio dalla Banca d’Italia entro 240 giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle controdeduzioni da parte del soggetto che ha ricevuto per ultimo la notifica della contestazione.

  Nel procedimento sanzionatorio bancario il termine finale è calcolato, secondo la disciplina regolamentare applicata dalla Corte, dalla scadenza del termine per le controdeduzioni dell’ultimo destinatario della contestazione; la proroga di quel termine differisce la decorrenza del termine finale.

• regolamento della Banca d’Italia del 25 giugno 2008

  Ne consegue che, ove tale termine sia stato prorogato, il termine finale di conclusione del procedimento decorre dallo scadere del nuovo termine come prorogato.

  La proroga del termine per presentare controdeduzioni da parte dell’ultimo destinatario della contestazione sposta la decorrenza dei 240 giorni per la conclusione del procedimento sanzionatorio.

• art. 6, par. 1, CEDU

  Nel secondo caso, non può ritenersi che il procedimento amministrativo sia illegittimo, in relazione ai parametri fissati dall’art. 6 della Convenzione, e che la successiva fase giurisdizionale determini una sorta di sanatoria di tale originaria illegittimità; al contrario, il procedimento amministrativo, pur non offrendo esso stesso le garanzie di cui all’art. 6 della Convenzione, risulta all’origine conforme alle prescrizioni di detto articolo, proprio perchè è destinato a concludersi con un provvedimento suscettibile di un sindacato giurisdizionale pieno, nell’ambito di un giudizio che assicura le garanzie del giusto processo.

  Per sanzioni amministrative di natura sostanzialmente penale, le garanzie del giusto processo possono essere assicurate nella fase amministrativa oppure attraverso un successivo controllo giurisdizionale pieno, svolto con le garanzie convenzionali.

• art. 24 L. n. 262/2005

  l’esercizio del contraddittorio non impone la partecipazione orale in sede decisoria, essendo il principio assicurato dalla possibilità di produrre difese scritte e documenti, nonchè i verbali delle rese dichiarazioni; 2) il diritto di difesa viene ampiamente assicurato dalla comunicazione dell’avvio del procedimento, dalla contestazione circostanziata, dalla facoltà di controdedurre e di essere ascoltato, nonchè dall’accesso alle prove

  Il contraddittorio nel procedimento sanzionatorio non richiede necessariamente la partecipazione orale dell’incolpato alla fase decisoria; può essere garantito mediante difese scritte, documenti, audizione e accesso alle prove.

• art. 2700 c.c.

  Tali verbali hanno un triplice livello di attendibilità: a) sono assistiti da fede privilegiata, ai sensi dell’art. 2700 c.c., relativamente ai fatti attestati dal pubblico ufficiale come da lui compiuti o avvenuti in sua presenza o che abbia potuto conoscere senza alcun margine di apprezzamento o di percezione sensoriale, nonchè quanto alla provenienza del documento dallo stesso pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni a lui rese; b) fanno fede fino a prova contraria quanto alla veridicità sostanziale delle dichiarazioni rese dalle parti o da terzi e dunque anche del contenuto di documenti formati dalla parte e/o da terzi; c) per tutti gli altri aspetti anche relativi all’esame della documentazione costituiscono comunque elemento di prova, che il giudice deve in ogni caso valutare, in concorso con gli altri elementi, potendo essere disattesi solo in caso di motivata intrinseca inattendibilità o di contrasto con altri elementi acquisiti nel giudizio, attesa la certezza, fino a querela di falso, che quei documenti sono comunque stati esaminati dall’agente verificatore.

  I verbali ispettivi fanno piena prova, fino a querela di falso, dei fatti direttamente attestati dal pubblico ufficiale e della provenienza del documento; per dichiarazioni e documenti di terzi operano secondo la loro specifica efficacia probatoria, mentre negli altri profili costituiscono elementi liberamente valutabili dal giudice insieme alle altre risultanze.

• art. 8 L. n. 689/1981

  L’art. 8, prevede l’unificazione della sanzione per le sole violazioni commesse con un’unica azione od omissione (concorso formale di illeciti) e non anche quando la pluralità delle violazioni si riconduce a condotte distinte (concorso materiale di illeciti).

  Il cumulo giuridico delle sanzioni amministrative è applicabile al concorso formale, omogeneo o eterogeneo, realizzato con un’unica azione od omissione, ma non al concorso materiale derivante da condotte distinte.

• art. 11 L. n. 689/1981

  La sanzione, infatti, deve essere determinata, ai sensi della L. n. 689 del 1981, art. 11, anche sulla base dell’opera svolta dall’agente, nonchè della sua personalità e delle sue condizioni economiche.

  La determinazione della sanzione deve tenere conto, tra gli altri criteri, dell’opera svolta dall’agente, della sua personalità e delle sue condizioni economiche; perciò non è automatica la comparazione con le sanzioni applicate ad altri concorrenti.

• art. 91 c.p.c.

  Nella specie, pertanto, deve affermarsi la natura contenziosa del giudizio, che ha ad oggetto il provvedimento con il quale sono irrogate sanzioni amministrative, che si svolge in pieno contraddittorio tra le parti e che si conclude con un provvedimento il quale, pur con la forma del decreto motivato, ha natura sostanziale di sentenza ed è suscettibile di acquistare autorità di giudicato.

  La liquidazione delle spese va riferita alla natura effettiva del procedimento: l’opposizione a sanzioni amministrative, svolta in contraddittorio e definita con provvedimento idoneo al giudicato, è contenziosa anche se si conclude formalmente con decreto.

• D.M. Giustizia n. 55/2014

  Ne consegue che le spese di lite devono essere liquidate non già in base alla tabella n. 7 del D.M. Giustizia n. 55 del 2014, concernente i procedimenti di volontaria giurisdizione, bensì a quella n. 12 del medesimo D.M., sui giudizi ordinari innanzi alla corte d’appello.

  Per l’opposizione a sanzioni amministrative davanti alla corte d’appello si applica la tabella relativa ai giudizi ordinari, non quella prevista per i procedimenti di volontaria giurisdizione.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente principale di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

  In caso di rigetto del ricorso, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, se dovuto.

Massime di principio

• Nel trasferimento di una causa tra giurisdizioni, la conservazione degli effetti della domanda non comporta la trasposizione delle preclusioni endoprocessuali proprie del rito seguito davanti al giudice privo di giurisdizione; tali preclusioni dipendono dal rito applicabile davanti al giudice ad quem, mentre restano ferme quelle sostanziali.
• Nel procedimento sanzionatorio bancario, il termine di 240 giorni per l’adozione del provvedimento decorre dalla scadenza del termine per le controdeduzioni dell’ultimo destinatario della contestazione; se quel termine è prorogato, la decorrenza è spostata alla scadenza prorogata.
• Le garanzie dell’art. 6 CEDU per sanzioni amministrative di natura sostanzialmente penale possono essere assicurate anche mediante un successivo sindacato giurisdizionale pieno, conforme alle garanzie del giusto processo, senza che sia necessaria la completa assimilazione della fase amministrativa al processo penale.
• Il contraddittorio nel procedimento sanzionatorio amministrativo non impone la partecipazione orale dell’incolpato alla fase decisoria, se sono garantite la contestazione circostanziata, la possibilità di presentare difese e documenti, l’audizione e l’accesso alle prove.
• La motivazione per relationem del provvedimento sanzionatorio è consentita quando l’atto richiamato sia indicato con precisione e reso disponibile agli interessati secondo le regole sull’accesso ai documenti amministrativi.
• I verbali ispettivi hanno efficacia probatoria differenziata: fanno piena prova dei fatti direttamente compiuti o percepiti dal pubblico ufficiale nei limiti propri dell’art. 2700 c.c.; negli altri aspetti costituiscono elementi di prova da valutare nel complesso, e non determinano di per sé un’inversione dell’onere probatorio.
• Il cumulo giuridico previsto per le sanzioni amministrative opera soltanto quando più violazioni siano commesse con un’unica azione od omissione e non quando derivino da condotte distinte.
• La graduazione della sanzione amministrativa va effettuata secondo i criteri legali riferiti alla posizione e alla condotta del singolo agente; non è dovuta una comparazione automatica con le sanzioni irrogate ad altri concorrenti.
• La natura contenziosa o di volontaria giurisdizione di un procedimento, ai fini della liquidazione delle spese, si determina in base al suo oggetto e alla sua sostanza effettiva, non alla forma del provvedimento conclusivo.

Come è indicizzato