Sentenza n. 15400/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Consorzio stabile, aggiudicatario di un appalto di lavori finanziato con fondi PNRR per un importo contrattuale di € 463.139,38, con lavori eseguiti dal 15 settembre 2023 al 4 novembre 2024, aveva chiesto il 9 ottobre 2024 la compensazione dell'aumento dei prezzi ai sensi dell'art. 26 del d.l. n. 50/2022 per le lavorazioni contabilizzate nei SAL. La Città Metropolitana aveva respinto la richiesta il 18 ottobre 2024, ritenendo applicabile la diversa disciplina dell'art. 29 del d.l. n. 4/2022 poiché l'intervento aveva beneficiato del Fondo per l'avvio di opere indifferibili; il diniego era stato confermato con note del 10 febbraio e del 31 marzo 2025. Il Consorzio ha impugnato tali atti, sostenendo che l'art. 26 imponeva l'applicazione dei prezzari aggiornati e che gli spettavano i maggiori importi. In replica all'eccezione di difetto di giurisdizione, ha sostenuto che i dinieghi esprimevano un potere valutativo e qualificatorio dell'amministrazione sulla spettanza del beneficio e radicavano quindi la giurisdizione amministrativa. Era inoltre riservata una separata azione risarcitoria per danno da ritardo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, attribuendo la controversia al giudice ordinario. Ha ritenuto che la pretesa riguardasse l'applicazione dell'adeguamento automatico previsto dall'art. 26 del d.l. n. 50/2022: in presenza dei presupposti di legge, l'an è vincolato e il quantum deriva dai prezzari regionali aggiornati, senza margini di discrezionalità amministrativa. La giurisdizione non dipende dalla forma di diniego adottata, ma dalla natura della situazione soggettiva e dal potere concretamente esercitato; nella fattispecie la stazione appaltante agisce come contraente paritario e la pretesa concerne un diritto soggettivo relativo all'esecuzione del contratto. Il giudizio può essere riassunto davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, conservando gli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Spese compensate per il contrasto giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 103, comma 1, Cost.

  Come noto, l’art. 103, primo comma, della Costituzione, conferisce agli organi di giustizia amministrativa “giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi”.

  La giurisdizione amministrativa, anche esclusiva, presuppone una materia nella quale la pubblica amministrazione agisca come autorità e la tutela coinvolga l'esercizio di poteri pubblicistici; non basta la rilevanza pubblica della vicenda.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  Si impone, dunque, come sottolineato dal Consiglio di Stato, «un’interpretazione costituzionalmente conforme dell’art. 133 c.p.a.» che porta ad escludere che si possano ricomprendere nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo materie che non riguardano l’esercizio di poteri riconducibili, nemmeno in via indiretta, alle funzioni pubblicistiche dell’amministrazione, non potendo ritenersi sufficiente “l’attinenza della vicenda ad interessi di ordine pubblicistico – in qualche misura sempre implicati nell’agire della Pubblica amministrazione … perché quel che veramente conta è stabilire se, in funzione del perseguimento di quell’interesse, l’amministrazione sia o meno dotata di un potere di supremazia, in relazione – si intende – allo specifico oggetto del contenzioso portato dinanzi al giudice”.

  La norma sulla giurisdizione esclusiva nelle controversie sui contratti pubblici va interpretata in conformità all'art. 103 Cost.: occorre verificare se, in relazione alla specifica pretesa, sia esercitato un potere autoritativo, anche mediato o indiretto. Il solo collegamento con un appalto pubblico non è sufficiente.

• art. 26, commi 1 e 2, d.l. n. 50/2022

  La disposizione, come chiarito dal Consiglio di Stato (sentenza 9567/2025 cit.), «è chiara nella sua portata, prescrivendo che lo stato di avanzamento dei lavori afferente alle lavorazioni eseguite “è adottato, anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali, applicando i prezzari aggiornati ai sensi del comma 2 ovvero, nelle more del predetto aggiornamento, quelli previsti dal comma 3” (art. 26, co. 1, d.l. n. 50/2022).

  L'art. 26 stabilisce un meccanismo straordinario e obbligatorio di adeguamento dei prezzi, applicabile ai SAL in presenza dei presupposti di legge mediante prezzari aggiornati, senza discrezionalità dell'amministrazione sull'an o sul quantum. La relativa pretesa ha natura di diritto soggettivo contrattuale e la controversia spetta al giudice ordinario.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  In conclusione, in ragione di quanto fin qui osservato, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, appartenendo quest’ultima al giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto entro il termine perentorio di tre mesi, decorrente dal passaggio in giudicato della presente sentenza, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda, ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato, conservando gli effetti sostanziali e processuali della domanda.

Massime di principio

• La giurisdizione esclusiva amministrativa nelle controversie relative ai contratti pubblici non si determina per il solo fatto che la controversia attenga a un appalto: occorre che, in relazione alla specifica pretesa, la pubblica amministrazione eserciti un potere autoritativo, anche in via indiretta.
• L'adeguamento dei prezzi previsto dall'art. 26 del d.l. n. 50/2022 è, in presenza dei presupposti stabiliti dalla legge, vincolato nell'an e parametrato nell'importo ai prezzari regionali aggiornati; non attribuisce alla stazione appaltante margini di discrezionalità amministrativa.
• La controversia sulla spettanza dell'adeguamento automatico ex art. 26 del d.l. n. 50/2022 riguarda un diritto soggettivo inerente all'esecuzione del rapporto contrattuale e appartiene alla giurisdizione ordinaria, anche quando la pretesa sia stata respinta con un formale provvedimento amministrativo.
• La giurisdizione si individua in base alla natura della situazione giuridica dedotta e al potere concretamente esercitato, secondo il petitum sostanziale, e non in base alla sola forma dell'atto impugnato.

Come è indicizzato