Sentenza del 24/02/2017 n. 40 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Con ricorso notificato il 12-16 giugno 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 14, commi 8 e 9, della legge regionale pugliese 10 aprile 2015, n. 17, per violazione dell’art. 117, primo e secondo comma, lettera e), Cost. Ha contestato, da un lato, che il comma 8 consentisse di assegnare direttamente ai concessionari preesistenti aree demaniali diverse, mediante variazione o traslazione di titoli incompatibili con il Piano comunale delle coste, senza gara; dall’altro, che il comma 9 salvaguardasse le concessioni fino al 31 dicembre 2020, prorogandole anche oltre i limiti della disciplina statale. Secondo il ricorrente, entrambe le previsioni ostacolavano l’accesso al mercato e violavano la competenza statale esclusiva sulla tutela della concorrenza e i principi europei. La Regione ha sostenuto che le norme riguardassero la pianificazione e la rimodulazione di concessioni in corso, senza rinnovi o nuove assegnazioni.

La decisione

La Corte costituzionale, con sentenza decisa l’11 gennaio 2017 e depositata il 24 febbraio 2017, ha accolto parzialmente il ricorso. Ha dichiarato illegittimo l’art. 14, comma 8, secondo periodo: la variazione o traslazione su un’area diversa attribuisce un nuovo titolo concessorio e richiede procedure di evidenza pubblica; l’assegnazione diretta ai concessionari esistenti ostacola l’ingresso di nuovi operatori e viola l’art. 117, primo e secondo comma, lettera e), Cost. Ha dichiarato illegittimo anche il comma 9, perché interveniva in materia di competenza statale e fissava una scadenza comune al 31 dicembre 2020, estendendo la proroga anche a concessioni successive a quelle che potevano beneficiarne secondo la legge statale. È stata invece respinta la censura contro il comma 8, primo periodo: la disposizione stabilisce un criterio per individuare la quota concedibile e consente, se necessario, la revoca parziale delle concessioni per rispettare la quota di costa destinata all’uso pubblico, senza rinnovi né preferenze per i concessionari. Non risultano disposte statuizioni sulle spese.

Norme richiamate

• Costituzione, art. 117, primo comma

  Il mancato ricorso a procedure di selezione aperta, pubblica e trasparente tra gli operatori economici interessati determina, dunque, un ostacolo all'ingresso di nuovi soggetti nel mercato, non solo risultando invasa la competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., ma conseguendone altresì il contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost. , per lesione dei principi di derivazione Europea nella medesima materia.

  Le norme regionali che assegnano concessioni senza selezione concorrenziale possono violare i vincoli europei rilevanti ai sensi dell’art. 117, primo comma, Cost.

• Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e)

  La disciplina dei termini di scadenza delle concessioni demaniali marittime incide sull'ingresso di altri potenziali operatori economici nel mercato e rientra nella materia "tutela della concorrenza".

  La disciplina delle scadenze delle concessioni marittime, in quanto incide sull’accesso degli operatori al mercato, appartiene alla tutela della concorrenza, materia di competenza legislativa esclusiva statale; la Regione non può quindi introdurre proroghe o regole che vi interferiscano.

• Legge della Regione Puglia 10 aprile 2015, n. 17, art. 14, comma 8, secondo periodo

  A tali modalità di variazione e traslazione dei titoli concessori corrisponde, invero, il riconoscimento di un diritto su aree diverse da quelle originariamente assentite. E ciò, si osservi, avviene addirittura in deroga ai limiti complessivi fissati per l'estensione territoriale delle concessioni demaniali e su aree alle quali nessun altro operatore economico può aspirare. Si è, dunque, in presenza del rilascio di nuove concessioni (in tal senso Consiglio di Stato, sezione sesta, 28 gennaio 2014, n. 432, con riferimento alla variazione del titolo concessorio), per le quali l'art. 8 della stessa L.R. Puglia n. 17 del 2015 prescrive, correttamente, il ricorso a procedure di evidenza pubblica, non previste, invece, dalla seconda parte del comma impugnato, che appunto dispone la destinazione diretta di tali aree alla variazione o traslazione dei titoli concessori in contrasto con il PCC.

  La variazione o traslazione del titolo su un’area diversa costituisce rilascio di una nuova concessione e deve essere sottoposta a evidenza pubblica. È illegittima la destinazione diretta dell’area al concessionario preesistente.

• Legge della Regione Puglia 10 aprile 2015, n. 17, art. 14, comma 9

  La disposizione regionale riconduce, infatti, la scadenza ad un termine di nuovo conio, individuato per relationem in quello contenuto nella legge statale. In tal modo risultano prorogate concessioni che di una tale proroga non avrebbero potuto beneficiare, poiché la disciplina statale è relativa alle sole concessioni già in essere alla data di entrata in vigore del D.L. n. 194 del 2009.

  La norma regionale è illegittima perché estende la scadenza fissata dalla disciplina statale anche a concessioni successive al 30 dicembre 2009, non comprese nel suo ambito. La Regione non può intervenire sulla disciplina statale della concorrenza neppure riproducendone il termine per fattispecie diverse.

• Decreto legislativo 15 febbraio 1952, n. 328, Codice della navigazione, art. 42

  Invece, previa fissazione di un criterio oggettivo volto ad evitare discriminazioni, consente una revoca parziale di quelle concessioni, ove indispensabile per permettere il rientro nel limite percentuale massimo di area concedibile, legittimamente fissato dalla stessa legge regionale. Ciò in armonia con l'art. 42 cod. nav. , che consente la revoca, anche parziale, della concessione "per specifici motivi inerenti al pubblico uso del mare o per altre ragioni di pubblico interesse": ragione di pubblico interesse che, nel caso di specie, è costituita dalla necessità di armonizzare la concedibilità di aree demaniali marittime a privati per finalità turistico-ricreative con il (prevalente) utilizzo pubblico di esse.

  La revoca anche parziale di una concessione può essere giustificata da ragioni di pubblico interesse, tra cui il riequilibrio tra aree affidate a privati e aree destinate alla fruizione pubblica.

• Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 21-quinquies

  Ciò avviene o attraverso una variazione dell'area oggetto della concessione, a compensazione della parte revocata (compensazione che, peraltro, dovrebbe realizzarsi attraverso indennizzo, come espressamente prevede, per casi del genere, l' art. 21-quinquies della L. 7 agosto 1990, n. 241, recante "Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi"), o attraverso una traslazione del titolo concessorio, che comporta il trasferimento totale di questo su un'area diversa da quella originariamente concessa.

  La Corte richiama l’art. 21-quinquies per precisare che la compensazione della parte revocata tramite variazione dell’area dovrebbe avvenire mediante indennizzo; ciò non trasforma però la variazione o traslazione in una mera prosecuzione del titolo, poiché l’assegnazione di un’area diversa costituisce una nuova concessione.

Massime di principio

• Quando una concessione demaniale viene trasferita o variata in modo da attribuire al titolare un’area diversa da quella originaria, l’operazione va considerata una nuova assegnazione e richiede una procedura pubblica, aperta e trasparente, anche se il beneficiario è il concessionario precedente.
• La tutela degli investimenti o la pianificazione del litorale non giustificano l’assegnazione diretta di nuove aree al concessionario uscente, né deroghe alle regole di evidenza pubblica.
• La disciplina regionale delle concessioni marittime non può fissare o estendere scadenze che incidono sull’accesso al mercato, ambito riservato alla competenza statale in materia di tutela della concorrenza.
• La pianificazione può invece prevedere criteri oggettivi per ridurre parzialmente concessioni esistenti, quando ciò sia necessario a rispettare quote di costa destinate all’uso pubblico e ricorrano ragioni di interesse pubblico.
• Una proroga statale prevista per concessioni esistenti a una determinata data non può essere estesa regionalmente a concessioni rilasciate successivamente, anche se la Regione richiama lo stesso termine.