Sentenza n. 2273/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva presentato un’istanza di permesso di costruire per opere di ampliamento strumentali all’attività produttiva esistente, acquisendo il parere igienico-sanitario dell’ASP e l’autorizzazione paesaggistica dell’Ente Parco dell’Etna. Decorso inutilmente il termine procedimentale, aveva ritenuto formato il silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001 e aveva comunicato l’inizio dei lavori. Nella stessa data il Comune adottava un provvedimento di annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, motivato dalla pendenza di controversie relative al riscatto degli impianti funiviari, al diniego di rinnovo della concessione e alla possibile incidenza delle opere sulla determinazione dell’indennità di riscatto. La ricorrente deduceva: violazione dei presupposti dell’annullamento d’ufficio, per mancata indicazione di un vizio di illegittimità del titolo tacito; difetto di motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale e sull’affidamento maturato; travisamento dei fatti e sviamento di potere, poiché l’autotutela sarebbe stata utilizzata per incidere su contenziosi concessori estranei alla conformità edilizia; violazione dei principi di ragionevolezza e pertinenza dell’interesse pubblico; violazione degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; illegittimità autonoma della diffida all’inizio dei lavori. Il Comune sosteneva che l’opera avrebbe alterato lo stato dei luoghi e condizionato la procedura di riscatto, invocando inoltre l’art. 21-octies l. n. 241/1990 per sostenere l’irrilevanza dell’omessa partecipazione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento di autotutela e gli atti connessi. Ha rilevato anzitutto che il Comune aveva riconosciuto la formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire e che tale titolo, una volta perfezionatosi, è sottoposto al regime dell’atto amministrativo, potendo formarsi anche su una domanda eventualmente non conforme alla legge, salva la successiva autotutela nei limiti previsti dall’art. 21-nonies. L’annullamento d’ufficio richiede però l’indicazione puntuale del vizio di illegittimità dell’atto originario, oltre a un interesse pubblico concreto e attuale, distinto dal mero ripristino della legalità, da valutare comparativamente con l’affidamento del privato. Nel caso concreto il provvedimento comunale non indicava alcun vizio del titolo edilizio tacito: mancava quindi il presupposto fondamentale dell’annullamento d’ufficio. Il TAR ha inoltre ritenuto illegittima la motivazione perché fondata sulla pendenza di controversie concessorie e sul possibile pregiudizio per la procedura di riscatto, interessi non direttamente collegati ai presupposti urbanistico-edilizi del titolo. La pendenza di un contenzioso tra amministrazione e privato non costituisce, di per sé, interesse pubblico sufficiente a rimuovere un titolo edilizio; l’interesse addotto avrebbe dovuto riguardare questioni edilizie pertinenti ed essere bilanciato con l’affidamento del privato. È stata ravvisata anche una carenza di motivazione per l’omessa considerazione dell’affidamento della società, particolarmente significativo in ragione del decorso del tempo e dell’acquisizione di atti favorevoli di altre amministrazioni. Il TAR ha infine accolto la censura relativa alla partecipazione procedimentale: l’annullamento d’ufficio avrebbe dovuto essere preceduto da un’interlocuzione con la società, tanto più perché il titolo si era formato proprio per inerzia comunale. L’art. 21-octies non era applicabile, poiché l’esercizio dell’autotutela comportava valutazioni discrezionali e il contenuto del provvedimento non era vincolato né necessariamente predeterminato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata quando il contraddittorio è integro e la causa è sufficientemente istruita e trattata.

• art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001

  decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzioassenso

  Il decorso infruttuoso del termine determina la formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire; il titolo tacito, una volta perfezionatosi, è sottoposto al regime dell’atto amministrativo.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio presuppone l’indicazione puntuale del vizio di illegittimità dell’atto originario, un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, il rispetto del termine ragionevole e una motivazione che bilanci tale interesse con l’affidamento del privato.

• artt. 7 e 8 l. n. 241/1990

  Il procedimento di annullamento d’ufficio deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio e da un’effettiva possibilità di interlocuzione del destinatario, salvo i presupposti per l’applicazione della disciplina dei vizi formali non invalidanti.

• art. 21-octies l. n. 241/1990

  La non invalidità dell’omessa comunicazione di avvio non opera quando l’esercizio del potere è ampiamente discrezionale e non è dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 37-bis l.r. Sicilia n. 27/2024

  Costituisce la disciplina regionale invocata per la realizzazione dell’ampliamento strumentale dell’attività produttiva esistente.

• artt. 65 e 93 d.P.R. n. 380/2001

  Sono richiamati con riguardo al deposito del progetto presso il Genio Civile; il testo non attribuisce loro una specifica incidenza decisoria ulteriore.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio, anche formatosi per silenzio-assenso, richiede l’indicazione puntuale di un vizio di illegittimità dell’atto originario; non è sufficiente allegare un interesse pubblico alla modifica della situazione di fatto o alla prevenzione di conseguenze sfavorevoli per l’amministrazione.
• L’interesse pubblico concreto e attuale posto a fondamento dell’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio deve essere pertinente agli interessi urbanistico-edilizi disciplinati dalla normativa di settore. La pendenza di controversie estranee alla conformità edilizia del progetto non costituisce, di per sé, una motivazione sufficiente per l’esercizio dell’autotutela.
• L’annullamento d’ufficio deve contenere una motivazione specifica sul bilanciamento tra l’interesse pubblico alla rimozione e l’affidamento del privato nella validità e stabilità del titolo, affidamento che assume particolare rilievo quando sia decorso un significativo periodo di tempo e siano stati acquisiti plurimi atti favorevoli di altre amministrazioni.
• Il procedimento di annullamento d’ufficio di un titolo edilizio deve essere improntato al contraddittorio e alla valutazione comparativa degli interessi. L’omessa comunicazione di avvio non è irrilevante quando l’amministrazione dispone di un potere discrezionale e il contenuto dell’atto non è vincolato né necessariamente predeterminato.
• Il silenzio-assenso, ove si siano verificati i relativi presupposti, produce effetti equivalenti a quelli di un provvedimento espresso; il titolo tacito può quindi essere rimosso solo mediante gli strumenti e nel rispetto dei presupposti dell’autotutela decisoria.

Come è indicizzato