Sentenza n. 1261/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Consorzio ha impugnato la deliberazione n. 22/35 del 23 aprile 2025, che aveva incluso i consorzi di bonifica nel GAP 2024, e, con motivi aggiunti, le deliberazioni n. 32/54 del 18 giugno 2025 e n. 47/16 del 10 settembre 2025, quest’ultima confermativa dell’elenco definitivo. Ha dedotto, in sintesi, violazione dell’art. 17 della l.r. n. 6/2008, come modificato dalla l.r. n. 31/2016, dell’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011, della l.r. n. 14/1995 e dello statuto consortile: i consorzi sarebbero enti pubblici vigilati, non enti strumentali controllati dalla Regione, e sarebbero estranei all’applicazione del d.lgs. n. 118/2011. Ha inoltre sostenuto che le deliberazioni impugnate contrastassero con le precedenti sentenze del TAR Sardegna del 10 agosto 2020, passate in giudicato, che avevano annullato una deliberazione regionale volta ad assoggettare i consorzi all’armonizzazione contabile; che mancassero elementi sopravvenuti rispetto al quadro normativo già esaminato; e che la deliberazione n. 22/35 fosse carente di istruttoria e motivazione e contraddittoria, poiché inseriva i consorzi nel GAP pur rinviando le modifiche statutarie e regolamentari necessarie per l’armonizzazione. Quanto alla deliberazione n. 32/54, il Consorzio ne ha sostenuto l’effetto di revoca della precedente inclusione, oppure, in subordine, ne ha contestato la legittimità se intesa come conferma. Contro la deliberazione n. 47/16 ha aggiunto che la Regione, pur riclassificando i consorzi come enti partecipati non rilevanti, li aveva mantenuti nel GAP. La Regione ha eccepito l’inammissibilità o improcedibilità per mancata dimostrazione dell’interesse leso e per acquiescenza alla deliberazione n. 32/54.

La decisione

Il TAR ha prescisso dall’eccezione regionale di inammissibilità, perché il ricorso introduttivo e i due ricorsi per motivi aggiunti erano infondati nel merito. Ha chiarito che le deliberazioni impugnate non avevano assoggettato i consorzi all’applicazione diretta delle regole di redazione dei bilanci previste dal d.lgs. n. 118/2011: tale applicazione resta subordinata al processo di definizione delle modifiche statutarie e del regolamento contabile. La controversia riguardava invece la sola inclusione nel GAP, che ha funzione di rappresentazione complessiva della situazione finanziaria, economica e patrimoniale della Regione e può comprendere enti partecipati anche non direttamente soggetti alle regole contabili del decreto. Ai fini dell’inclusione occorre verificare se ricorra almeno una delle condizioni di controllo o influenza previste dall’art. 11-ter, alla luce della disciplina propria dell’ente; qualificazioni attribuite allo stesso ente da altre norme per finalità diverse, come quella di ente pubblico vigilato, non sono decisive. Nel caso concreto, gli artt. 5, 15, 37, 38, 39 e 40 della l.r. n. 6/2008, relativi ai finanziamenti regionali, agli indirizzi vincolanti, ai poteri di vigilanza e controllo, alla nomina di commissari, allo scioglimento degli organi e al controllo di legittimità su atti e bilanci, dimostrano una relazione di controllo o influenza riconducibile alle condizioni dell’art. 11-ter, comma 1, lettere b), d) ed e), del d.lgs. n. 118/2011. L’inclusione nel GAP è quindi legittima e non contrasta con le sentenze del 2020, che avevano annullato la diversa imposizione dell’applicazione del decreto alla contabilità dei consorzi. Sono state pertanto respinte tutte le censure, comprese quelle di difetto di istruttoria e motivazione e di contraddittorietà, nonché quelle relative alla riclassificazione dei consorzi nella deliberazione n. 47/16. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11-ter d.lgs. 118/2011

  Per verificare se un ente, organismo o società (nel caso di specie, il Consorzio di Bonifica) debba o meno essere incluso nel “gruppo amministrazione pubblica” occorre quindi stabilire se esso si trovi in almeno una delle condizioni di cui al citato art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011 e se, conseguentemente, esso possa (e debba) essere qualificato “ente strumentale controllato”, all’esito di una indagine da effettuarsi alla luce della disciplina propria dell’ente, organismo o società in questione.

  L’inclusione di un ente nel GAP richiede la verifica concreta, secondo la disciplina propria dell’ente, della ricorrenza di almeno una delle condizioni di controllo previste dall’art. 11-ter; la qualificazione ha rilievo per l’inclusione nel gruppo e non determina, da sola, l’applicazione diretta delle regole contabili del decreto.

• Allegato 4/4 al d.lgs. 118/2011

  Resta fermo, peraltro, in linea con quanto detto sopra, che il GAP comprende enti e società partecipate anche non direttamente coinvolti nell’applicazione del decreto legislativo n. 118/2011 (che riguarda la contabilità finanziaria e integrata), atteso che l’inclusione nel GAP dipende dalla relazione di controllo o influenza esercitata dall’ente capogruppo, come definita dal “Principio contabile applicato concernente il bilancio consolidato” di cui all’Allegato n. 4/4, e non dal fatto che si applichino o meno direttamente le disposizioni del citato d.lgs. n. 118/2011 sulla redazione dei bilanci.

  Il perimetro del GAP è determinato dalla relazione di controllo o influenza, non dall’assoggettamento diretto dell’ente alle regole di contabilità armonizzata.

• art. 17 l.r. 6/2008

  Peraltro, giova precisare – in linea con quanto detto sopra - che tale qualificazione, laddove ritenuta sussistente, rileva solo ai limitati fini dell’inserimento dell’ente nell’elenco GAP, senza che da ciò possa in alcun modo trarsi la conseguenza dell’applicabilità diretta delle norme sulla redazione dei bilanci di cui allo stesso d.lgs. n. 118/2011 (già esclusa da questo T.A.R. nelle ricordate pronunce del 2020).

  La qualificazione dei consorzi ai fini dell’inclusione nel GAP non equivale a stabilire l’applicabilità diretta del d.lgs. n. 118/2011 alla loro contabilità; quest’ultima resta distinta e subordinata al percorso previsto dalla disciplina regionale.

• art. 5 l.r. 6/2008

  Dalla disamina delle richiamate disposizioni emerge una peculiare relazione di controllo o influenza esercitata dalla Regione sui Consorzi di Bonifica, riconducibile alle condizioni di cui alle lettere b) (“potere assegnato da legge, statuto o convenzione di nominare o rimuovere la maggioranza dei componenti degli organi decisionali, competenti a definire le scelte strategiche e le politiche di settore, nonché a decidere in ordine all’indirizzo, alla pianificazione ed alla programmazione dell’attività di un ente o di un’azienda”), d) (“obbligo di ripianare i disavanzi, nei casi consentiti dalla legge, per percentuali superiori alla propria quota di partecipazione”) ed e) (“influenza dominante in virtù di contratti o clausole statutarie, nei casi in cui la legge consente tali contratti o clausole. I contratti di servizio pubblico e di concessione, stipulati con enti o aziende che svolgono prevalentemente l’attività oggetto di tali contratti, comportano l'esercizio di influenza dominante”) del più volte citato art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011.

  Il quadro dei poteri e dei rapporti finanziari e organizzativi previsti dalla l.r. n. 6/2008, considerato nel suo insieme, è stato ritenuto idoneo a integrare condizioni di controllo o influenza ai sensi dell’art. 11-ter; non è la sola vigilanza formale a determinare l’esito.

Massime di principio

• L’inclusione di un ente nel Gruppo Amministrazione Pubblica ai fini del bilancio consolidato è distinta dall’assoggettamento diretto dell’ente alle regole di contabilità armonizzata: il GAP può comprendere enti partecipati non direttamente soggetti al d.lgs. n. 118/2011.
• Per stabilire se un ente debba essere incluso nel GAP occorre verificare, alla luce della disciplina che lo regola, se ricorra almeno una delle condizioni di controllo o influenza previste dall’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011; le qualificazioni attribuite all’ente da altre disposizioni per finalità diverse non sono di per sé decisive.
• I poteri regionali di indirizzo vincolante, controllo sugli atti e sui bilanci, vigilanza ispettiva, nomina di commissari e possibile scioglimento degli organi, unitamente ai rapporti finanziari previsti dalla legge, possono concorrere a integrare una relazione di controllo o influenza rilevante per l’inclusione nel GAP.
• L’annullamento di un atto che aveva imposto l’applicazione diretta delle regole contabili del d.lgs. n. 118/2011 non impedisce un successivo atto che si limiti a includere l’ente nel GAP, se questo ha oggetto distinto e non comporta l’applicazione diretta di quelle regole.

Come è indicizzato