Sentenza n. 154/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’annullamento in autotutela dell’aggiudicazione e gli atti presupposti, chiedendo anche il risarcimento in forma specifica, la declaratoria di inefficacia dell’eventuale contratto stipulato con altro operatore e il subentro. Ha dedotto: violazione della lex specialis, dell’art. 97 Cost., del principio del risultato e del favor partecipationis, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti e omessa valutazione delle controdeduzioni, sostenendo di essere stata esclusa senza adeguato contraddittorio e in contrasto con una precedente prassi della stazione appaltante che aveva consentito la sostituzione di campioni non conformi; violazione degli artt. 79 e 68 del d.lgs. 36/2023 e dell’allegato II.5, per omessa valutazione dell’equivalenza funzionale dei prodotti; violazione dell’art. 101, comma 1, del d.lgs. 36/2023 e dell’art. 13 del disciplinare, per mancata attivazione del soccorso istruttorio finalizzato alla produzione di nuovi campioni conformi; illegittimità dell’esclusione per la difformità di soli tre prodotti su 140, pari al 2,14% della fornitura, in assenza di una soglia di rilevanza; illegittimità della lex specialis ove interpretata come ostativa alla sostituzione dei campioni o idonea a giustificare l’esclusione per difformità quantitative così limitate. La ricorrente ha inoltre sostenuto che la gara, aggiudicata al minor prezzo, non prevedeva un’offerta tecnica e che le difformità avrebbero potuto essere sanate o gestite in fase esecutiva.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che gli artt. 20 e 22 del disciplinare e l’art. 3 del capitolato qualificassero in modo chiaro e vincolante la conformità dei prodotti alle specifiche dell’Allegato A come requisito minimo essenziale, prevedendo espressamente l’esclusione per la non conformità e vietando la sostituzione o modifica dei prodotti offerti, salvo il diverso caso di prodotti fuori produzione o difficilmente reperibili. La circostanza che la gara fosse aggiudicata al minor prezzo e non prevedesse formalmente un’offerta tecnica non escludeva che le specifiche tecniche qualificassero l’offerta sotto il profilo tecnico e dovessero essere rispettate. La campionatura, in presenza di una specifica previsione della lex specialis, aveva funzione essenziale e la sua difformità poteva fondare l’esclusione. La precedente ammissione alla sostituzione di altri prodotti era stata ritenuta una prassi illegittima, non idonea a modificare la lex specialis né a fondare un affidamento tutelabile. Anche la previsione relativa alla sostituzione dei prodotti difettosi in fase esecutiva costituiva un’eccezione riferita all’esecuzione e non consentiva di sanare, in corso di gara, una non conformità già accertata. Il contraddittorio era stato rispettato mediante le richieste di chiarimenti del 28 ottobre e del 3 novembre 2025; la ricorrente, invece di rispondere nel merito alle contestazioni sui tre prodotti, aveva contestato in radice l’applicabilità dei requisiti tecnici. Il soccorso istruttorio non avrebbe potuto consentire la sostituzione dei campioni, poiché ciò avrebbe modificato elementi tecnici dell’offerta; era invece stato attivato il soccorso istruttorio procedimentale mediante richiesta di controdeduzioni e chiarimenti. È stata esclusa l’esistenza di una soglia quantitativa di tolleranza: anche una o più difformità, se riferite a requisiti minimi espressamente previsti, potevano giustificare l’esclusione, senza applicazione dell’art. 120 del d.lgs. 36/2023, relativo alle varianti in corso di esecuzione. Quanto all’equivalenza, il TAR ha rilevato che le specifiche erano formulate come caratteristiche tecniche cogenti e non come requisiti funzionali; inoltre la ricorrente non aveva tempestivamente dichiarato e dimostrato l’equivalenza dei prodotti contestati. In particolare, la gomma era più corta, la lavagna era laccata anziché smaltata e il registro era cartonato anziché telato. L’equivalenza non poteva essere dedotta per la prima volta in giudizio né accertata d’ufficio dalla stazione appaltante. La diversa valutazione di prodotti analoghi in altri lotti non rendeva legittima la condotta ritenuta corretta nel caso esaminato. Le domande risarcitorie e di subentro sono state conseguentemente respinte. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 20 del disciplinare di gara

  La mancata corrispondenza dei prodotti offerti a quanto previsto nel capitolato tecnico comporta l'esclusione del concorrente.

  La disposizione qualifica la conformità dei prodotti e delle campionature alle specifiche tecniche come requisito essenziale e prevede l’esclusione in caso di difformità.

• art. 22 del disciplinare di gara

  La Stazione Appaltante procederà all'esclusione del concorrente qualora i prodotti offerti risultassero non corrispondenti e non conformi con quanto prescritto dal Disciplinare, Capitolato Tecnico e dai relativi allegati.

  La clausola impone l’esclusione per la non conformità dei prodotti alle prescrizioni della lex specialis.

• art. 3 del capitolato tecnico

  Tutti i prodotti di cancelleria offerti, pena l'esclusione dalla gara, devono essere rispondenti alle caratteristiche tecniche e qualitative minime riportate, per singolo prodotto, nell’Allegato A.

  Le specifiche dell’Allegato A sono requisiti minimi vincolanti; il difetto riscontrato prima della stipula determina la decadenza, revoca o annullamento dell’aggiudicazione.

• art. 101, comma 1, d.lgs. 36/2023

  sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, del documento di gara unico europeo e di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara

  Il soccorso istruttorio non consente di integrare o modificare la documentazione costitutiva dell’offerta tecnica o economica né di sostituire elementi tecnici dell’offerta.

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  richiedere chiarimenti sui contenuti dell'offerta tecnica e dell'offerta economica e su ogni loro allegato. [...] I chiarimenti resi [...] non possono modificare il contenuto dell'offerta tecnica e dell'offerta economica.

  Il soccorso istruttorio procedimentale consente chiarimenti e controdeduzioni, ma non la sostituzione di campioni o la modifica delle caratteristiche tecniche offerte.

• art. 68, d.lgs. 36/2023

  Il principio di equivalenza opera quando l’operatore dimostri che la soluzione proposta soddisfa funzionalmente i requisiti richiesti, ma non consente di disapplicare requisiti minimi vincolanti della lex specialis in assenza di tale prova.

• art. 79, d.lgs. 36/2023

  Le specifiche tecniche devono essere rispettate, salvo il ricorrere dei presupposti per la dimostrazione dell’equivalenza secondo la disciplina applicabile.

• allegato II.5 al d.lgs. 36/2023

  Quando le specifiche tecniche sono formulate in termini di prestazioni o requisiti funzionali, le stazioni appaltanti non possono respingere un'offerta per il solo motivo che i prodotti e i servizi offerti non sono conformi alle specifiche tecniche alle quali hanno fatto riferimento, qualora il concorrente dimostri nella propria offerta, con ogni mezzo appropriato, che le soluzioni proposte soddisfano in maniera equivalente i requisiti richiesti.

  La clausola di equivalenza presuppone specifiche formulate in termini funzionali e una dimostrazione dell’equivalenza già nell’offerta; non impone alla stazione appaltante un accertamento d’ufficio né consente una dimostrazione tardiva in giudizio.

• art. 120, d.lgs. 36/2023

  La disciplina delle varianti in corso di esecuzione non può essere utilizzata per ricavare una soglia di irrilevanza delle difformità dell’offerta in fase di gara.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  Le domande di inefficacia del contratto e di subentro sono prive di fondamento quando viene respinta la domanda di annullamento dell’esclusione o dell’annullamento dell’aggiudicazione.

Massime di principio

• Quando la lex specialis prevede espressamente che la conformità dei prodotti alle specifiche tecniche minime costituisce requisito essenziale e sanziona la difformità con l’esclusione, la stazione appaltante deve escludere l’operatore il cui prodotto o campione non rispetti tali specifiche, anche se la gara è aggiudicata al minor prezzo e non prevede formalmente un’offerta tecnica.
• La campionatura può costituire elemento essenziale dell’offerta quando la lex specialis la richiede per verificare l’idoneità tecnica dei prodotti; la sua difformità rispetto ai requisiti minimi può quindi giustificare l’esclusione.
• Il soccorso istruttorio procedimentale consente di chiedere chiarimenti e controdeduzioni sul contenuto dell’offerta, ma non permette di sostituire campioni non conformi o modificare caratteristiche tecniche dell’offerta, perché ciò violerebbe il principio di immodificabilità dell’offerta e la par condicio.
• Il principio del risultato e il favor partecipationis non consentono di introdurre una soglia quantitativa di tolleranza non prevista dalla lex specialis: anche la difformità di un numero limitato di prodotti può giustificare l’esclusione quando riguarda requisiti minimi essenziali.
• Il principio di equivalenza può consentire l’ammissione di un prodotto difforme solo quando le specifiche siano formulate in termini funzionali e l’operatore dimostri tempestivamente, già nell’offerta, l’idoneità equivalente della soluzione proposta; in difetto, la stazione appaltante non deve compiere d’ufficio tale verifica e il giudice non può sostituirsi all’operatore.
• Una prassi illegittima precedentemente seguita dalla stazione appaltante, consistente nel consentire la sostituzione di prodotti o campioni non conformi, non può derogare alla lex specialis, né fondare il diritto alla reiterazione della medesima condotta.

Come è indicizzato