Corte di giustizia, Sentenza C-343/21

Pagamenti agroambientali FEASR e perdita della disponibilità dei terreni

La pronuncia è resa in un rinvio pregiudiziale del Varhoven administrativen sad (Bulgaria) e riguarda la restituzione parziale di un aiuto concesso nell’ambito della misura 214 "Pagamenti agroambientali" del Programma di sviluppo rurale 2007-2013. Il caso nasce dal venir meno, nell’ultimo anno dell’impegno pluriennale assunto da un agricoltore, della possibilità di utilizzare i terreni su cui si fondava l’adesione alla misura.

Fatti e procedimento principale

PV aveva presentato nel 2013 domanda di aiuto a titolo della misura 214, impegnandosi a rispettare per cinque anni condizioni agroambientali, tra cui la gestione di una medesima superficie agricola. L’aiuto era stato concesso per 857 ettari, poi gestiti in base ad accordi annuali con proprietari e/o utilizzatori dei terreni, conclusi conformemente all’articolo 37c dello ZSPZZ bulgaro. Nel 2016 non fu possibile rinnovare tali accordi per la campagna 2016/2017, perché gli altri partecipanti manifestarono l’intenzione di coltivare i terreni entro i confini reali degli stessi, impedendo di fatto a PV di continuare a disporne. A seguito del mancato rispetto della percentuale minima di coincidenza territoriale prevista dall’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento n. 11/2009, l’impegno fu sciolto e l’autorità nazionale chiese la restituzione del 20% dell’aiuto già percepito.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio domandava, in sostanza:

• se l’articolo 45, paragrafo 4, del regolamento n. 1974/2006 fosse applicabile anche quando l’impossibilità di rispettare l’impegno derivasse dalla mancata conclusione di nuovi accordi di utilizzo dei terreni;
• se, in caso di applicabilità della norma, la mancata adozione di misure di adeguamento da parte dello Stato membro impedisse il recupero delle somme già versate;
• se la medesima situazione potesse essere qualificata come forza maggiore o circostanza eccezionale ai sensi dell’articolo 31 del regolamento n. 73/2009.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama il sistema del sostegno agroambientale del regolamento n. 1698/2005, in particolare:

• l’articolo 36, lettera a), punto iv), che include i pagamenti agroambientali tra le misure di sostegno allo sviluppo rurale;
• l’articolo 39, che prevede pagamenti annuali a compensazione dei costi aggiuntivi e del mancato guadagno derivanti dagli impegni volontari assunti. Viene poi esaminato l’articolo 45, paragrafo 4, del regolamento n. 1974/2006, che disciplina il caso in cui il beneficiario non possa continuare a rispettare gli impegni perché la sua azienda è oggetto di operazioni di ricomposizione o riassetto fondiario pubblici o approvati dall’autorità. La Corte considera anche l’articolo 31 del regolamento n. 73/2009, relativo a forza maggiore e circostanze eccezionali, e l’articolo 75, paragrafo 2, del regolamento n. 1122/2009 sul termine di notifica, oltre all’articolo 18 del regolamento n. 65/2011, che prevede il recupero degli aiuti anche per annualità precedenti nei casi di impegni pluriennali non rispettati.

Ragionamento della Corte: prima questione

La Corte afferma che le nozioni di "ricomposizione fondiaria" e "interventi di riassetto fondiario" non sono definite dal diritto dell’Unione e vanno interpretate autonomamente, secondo il significato corrente, il contesto e gli obiettivi della normativa. Secondo la Corte, tali nozioni evocano operazioni di riconfigurazione e riorganizzazione di parcelle agricole volte a costituire aziende più razionali, decise o approvate da autorità pubbliche competenti. La disposizione mira a evitare che gli agricoltori siano dissuasi dall’assumere impegni pluriennali per effetto di interventi pubblici che incidano sulla struttura dell’azienda. La Corte esclude però che rientri in tale disciplina il semplice venir meno del diritto di utilizzare una parte della superficie aziendale a causa della mancata conclusione di accordi con proprietari o utilizzatori terzi: in tal caso l’impossibilità non deriva direttamente da una misura pubblica incidente sulla struttura dell’azienda.

Ragionamento della Corte: seconda questione

Se l’ipotesi rientra nell’articolo 45, paragrafo 4, lo Stato membro deve adottare i provvedimenti necessari per adeguare l’impegno alla nuova situazione dell’azienda. Solo se l’adeguamento è impossibile, l’impegno cessa senza obbligo di rimborso per il periodo in cui è stato effettivamente rispettato. La Corte sottolinea che questo regime speciale prevale sulla regola generale di recupero degli aiuti pluriennali prevista dal regolamento n. 65/2011. Spetta al giudice nazionale verificare in concreto se le autorità abbiano adottato le misure necessarie; se ciò non è avvenuto, non può essere chiesta la restituzione degli importi relativi al periodo in cui l’impegno era stato osservato.

Ragionamento della Corte: terza questione

Quanto alla forza maggiore, la Corte ricorda che l’elenco dell’articolo 31 del regolamento n. 73/2009 non è esaustivo. In linea di principio, una situazione che renda impossibile il rispetto dell’impegno può costituire forza maggiore solo se è dovuta a circostanze estranee all’operatore, anomale e imprevedibili, le cui conseguenze non potevano essere evitate nonostante tutta la diligenza impiegata. Nel caso della mancata conclusione di accordi con altri proprietari o utilizzatori di terreni, tale qualificazione è possibile solo se il giudice del rinvio accerta la presenza di tali requisiti. La Corte non decide direttamente la questione fattuale, ma rimette la verifica al giudice nazionale. Di conseguenza, anche il tema del termine di notifica ex articolo 75, paragrafo 2, dipende dalla riconduzione del fatto a forza maggiore o circostanze eccezionali.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• l’articolo 45, paragrafo 4, del regolamento n. 1974/2006 si applica solo se l’impossibilità dipende direttamente da una ricomposizione fondiaria o da un intervento di riassetto fondiario pubblico o approvato dall’autorità, e non se dipende dal venir meno del diritto di usare parte della superficie per mancato rinnovo degli accordi;
• se lo Stato membro non adotta le misure necessarie di adeguamento, non può essere chiesto il rimborso degli aiuti percepiti per il periodo in cui gli impegni erano stati rispettati;
• l’impossibilità di continuare l’impegno può costituire forza maggiore solo se deriva da circostanze estranee, anomale e imprevedibili, da accertare dal giudice del rinvio.

Indicazioni operative

La sentenza è rilevante per i casi di recupero di contributi agroambientali in cui il beneficiario perda la disponibilità dei terreni durante un impegno pluriennale. Per gli operatori, il punto centrale è distinguere tra:

• interventi pubblici di riassetto o ricomposizione fondiaria, che attivano la disciplina speciale dell’articolo 45, paragrafo 4;
• mera cessazione o mancato rinnovo di rapporti privatistici di godimento dei terreni, che non rientra in tale norma e va valutata, semmai, alla luce della forza maggiore.