Sentenza n. 711/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

L’associazione ha chiesto, ai sensi dell’art. 30 c.p.a., il risarcimento dei danni derivanti dalla revoca dell’autorizzazione sanitaria n. 101/2013 e dal successivo diniego dell’A.S.L. di procedere al mero ripristino del titolo, provvedimenti annullati dal Consiglio di Stato con sentenza n. 2156/2022. Ha dedotto l’illegittimità delle condotte amministrative, la colpa delle amministrazioni per violazione dei principi di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, l’ingiustizia del danno e il nesso causale. Sono state richieste varie voci: lucro cessante per la mancata erogazione di prestazioni in favore del SSN; spese per conservare e mantenere la struttura; riduzione dell’avviamento e del budget prestazionale; perdita di chance per la mancata partecipazione a gare; danno all’immagine e spese di marketing. Il Comune ha eccepito la tardività dell’azione, l’assenza di fatto ingiusto e di colpa, il difetto di causalità e di prova dei danni; l’A.S.L. ha dedotto il proprio affidamento sulla sentenza di primo grado favorevole alle amministrazioni, l’assenza di colpa e la riconducibilità dei danni al solo Comune. È stata inoltre esaminata la condotta della ricorrente ai fini dell’art. 30, comma 3, c.p.a., con riguardo alla mancata tempestiva attivazione del giudizio sul silenzio e alla mancata riproposizione della tutela cautelare dopo il dissequestro dell’immobile.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività: l’azione risarcitoria era stata proposta entro 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato n. 2156/2022, ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a.; il termine non decorreva dal provvedimento comunale del 22 settembre 2022, poiché i danni erano stati ricondotti agli atti anteriori annullati. Ha riconosciuto che l’annullamento non determina automaticamente il risarcimento, dovendo essere provati condotta illecita, colpa, nesso causale, danno ingiusto e spettanza del bene della vita. Ha escluso le voci relative alla perdita di chance, al danno all’immagine e alle spese di marketing per difetto di allegazione e prova; ha escluso il danno da riduzione dell’avviamento per genericità e mancata dimostrazione del suo effettivo consolidamento; ha escluso le spese di mantenimento della struttura perché comunque necessarie o dipendenti da scelte economiche della ricorrente e non causalmente imputabili alle amministrazioni. Quanto al lucro cessante, ha escluso i danni anteriori all’8 settembre 2020, poiché l’attività era stata inizialmente paralizzata da ispezione, sospensione e sequestro penale, e la ricorrente non aveva diligentemente coltivato le istanze amministrative né tempestivamente promosso il giudizio sul silenzio. Ha inoltre escluso i danni dall’8 settembre 2020 al 4 febbraio 2021, poiché, dopo il dissequestro, la ricorrente non aveva riproposto la domanda cautelare, pur potendo farlo ai sensi dell’art. 58 c.p.a.; tale omissione aveva concorso colposamente alla protrazione del danno. Ha invece riconosciuto il lucro cessante dal 5 febbraio 2021 al 31 luglio 2023, data anteriore alla ripresa dell’attività accreditata, ritenendo provati il danno, il nesso causale e la colpa del Comune e dell’A.S.L. La responsabilità è stata ritenuta solidale ai sensi dell’art. 2055 c.c., in ragione del concorso delle condotte amministrative. Il risarcimento dovrà essere determinato secondo i criteri fissati in sentenza, mediante proposta congiunta delle amministrazioni entro 150 giorni, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a.; dovrà riguardare la sola quota di ricavi rappresentativa dell’utile, considerando il fatturato storico, le tariffe e i volumi prestazionali verosimili. Sono stati riconosciuti anche rivalutazione e interessi secondo il criterio della rivalutazione progressiva della somma e del calcolo separato per i diversi periodi. Le amministrazioni sono state condannate in solido alle spese di lite.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza

  Il termine per proporre la domanda risarcitoria, quando sia stata previamente proposta l’azione di annullamento, decorre dal passaggio in giudicato della sentenza che definisce il giudizio di annullamento. Il giudice deve inoltre escludere o ridurre i danni evitabili con l’ordinaria diligenza e con l’utilizzo degli strumenti di tutela disponibili.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice, quando non è possibile determinare immediatamente l’importo dovuto, di fissare i criteri e il termine entro cui l’amministrazione deve proporre il pagamento; in caso di mancato accordo o adempimento è esperibile il giudizio di ottemperanza.

• art. 58 c.p.a.

  La tutela cautelare può essere riproposta in presenza di fatti nuovi o di mutamenti delle circostanze; la mancata riproposizione, dopo il dissequestro dell’immobile, ha rilevato ai fini della riduzione del danno evitabile.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede la prova di condotta illecita, colpa, danno ingiusto e nesso causale; l’annullamento dell’atto amministrativo non comporta automaticamente il risarcimento.

• art. 2055 c.c.

  Quando il danno deriva dal concorso delle condotte di più amministrazioni, queste rispondono solidalmente verso il danneggiato.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa è utilizzabile soltanto per determinare il quantum quando l’ammontare non sia precisamente provabile; non supplisce alla prova dell’esistenza del danno.

• art. 1227 c.c.

  Il danneggiato deve cooperare per evitare o ridurre il danno; sono esclusi i pregiudizi evitabili mediante l’ordinaria diligenza e l’utilizzo degli strumenti di tutela disponibili.

• art. 2697 c.c.

  Nell’azione risarcitoria grava sul ricorrente la prova degli elementi costitutivi della responsabilità e dell’entità del danno; non opera il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell’azione impugnatoria.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione del preavviso di rigetto aveva determinato l’annullamento, in altro giudizio, del diniego relativo all’accreditamento; la sentenza è richiamata quale precedente della vicenda amministrativa.

• art. 8, comma 1, c.p.a.

  Il giudice amministrativo può conoscere, senza efficacia di giudicato, delle questioni relative a diritti la cui soluzione sia necessaria per decidere la questione principale; ciò non attribuisce al giudice amministrativo la cognizione piena del rapporto negoziale sottostante.

• art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. 502/1992

  La stipula del contratto con l’A.S.L. è stata assunta come momento di ripresa dell’attività in regime di accreditamento e come termine finale del periodo risarcibile.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare condotta illecita, colpa dell’amministrazione, nesso causale, danno ingiusto e spettanza del bene della vita, secondo un giudizio prognostico quando si tratti di interesse legittimo pretensivo.
• Nell’azione risarcitoria amministrativa opera pienamente l’onere della prova previsto dall’art. 2697 c.c.; la consulenza tecnica, la verificazione e la liquidazione equitativa non possono supplire alla mancata prova dell’an debeatur, ma possono intervenire soltanto dopo che l’esistenza del danno sia stata dimostrata.
• Il termine di 120 giorni previsto dall’art. 30, comma 5, c.p.a. decorre dal passaggio in giudicato della sentenza che definisce il giudizio di annullamento quando la domanda risarcitoria sia proposta in conseguenza di tale giudizio; non può essere anticipato alla data di un successivo provvedimento amministrativo meramente esecutivo o ripristinatorio.
• Ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a., il giudice deve escludere o ridurre il risarcimento per i danni evitabili con l’ordinaria diligenza, anche mediante la tempestiva attivazione del giudizio sul silenzio o la riproposizione della tutela cautelare dopo il mutamento delle circostanze; l’omissione non costituisce una preclusione processuale, ma incide sul merito della pretesa risarcitoria.
• Il danno all’immagine, alla reputazione, alla chance e all’avviamento non è in re ipsa: il ricorrente deve allegare e provare concretamente le conseguenze pregiudizievoli causalmente riconducibili all’illecito amministrativo.
• Quando il danno risarcibile deriva dal concorso causale di condotte illegittime di più amministrazioni, queste possono essere condannate in solido ai sensi dell’art. 2055 c.c.; la ripartizione interna delle responsabilità non è opponibile al danneggiato.

Come è indicizzato