Sentenza n. 784/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

Sono stati riuniti tre ricorsi connessi. Il primo, proposto dalla società che gestisce un campeggio e dai proprietari di fondi limitrofi, contestava il PAU rilasciato a due operatori di telecomunicazioni per la realizzazione di una stazione radio base in area sottoposta a vincoli paesaggistici e ricadente nel territorio del Parco Nazionale del Cilento. Erano dedotti, tra gli altri, la violazione dell’art. 44, comma 5, del d.lgs. n. 259/2003 per omessa pubblicizzazione dell’istanza, la violazione delle regole sulla conferenza di servizi, dei procedimenti paesaggistico e ambientale, il difetto di istruttoria e di motivazione. Gli operatori autorizzati proponevano invece ricorsi contro l’annullamento d’ufficio del parere urbanistico comunale e, con motivi aggiunti, contro il successivo provvedimento del SUAP del 4 agosto 2025, che aveva annullato in autotutela il PAU. Deducevano la violazione degli artt. 3, 10-bis e 21-nonies della l. n. 241/1990, degli artt. 43, 44 e 51 del d.lgs. n. 259/2003, dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento, illogicità, incompetenza, sviamento, lesione dell’affidamento e mancata ponderazione degli interessi. Contestavano in particolare che l’amministrazione avesse annullato il titolo sulla base di pareri contrari sopravvenuti, senza individuare puntualmente il vizio originario, senza motivare l’interesse pubblico concreto alla rimozione e senza comparare tale interesse con l’affidamento degli operatori e con l’interesse pubblico alla realizzazione delle reti di comunicazione. Il giudizio ha inoltre affrontato la legittimazione dei proprietari limitrofi, l’ammissibilità dell’intervento ad adiuvandum di altri proprietari vicini e la posizione processuale di ARPAC.

La decisione

Il TAR ha riunito i tre ricorsi. Ha dichiarato improcedibili i ricorsi introduttivi degli operatori contro l’originario annullamento d’ufficio del parere urbanistico, poiché tale atto era stato superato dal successivo provvedimento finale del SUAP del 4 agosto 2025. Ha ritenuto che il parere urbanistico, quale atto endoprocedimentale della conferenza di servizi, non fosse autonomamente lesivo e potesse essere contestato insieme all’atto conclusivo. Ha accolto i motivi aggiunti degli operatori e annullato il provvedimento finale di annullamento d’ufficio del PAU. L’annullamento è stato ritenuto illegittimo perché fondato esclusivamente sui pareri contrari comunali e sulla necessità di ripristinare la legalità, senza indicare adeguatamente il vizio originario, senza esplicitare un concreto e attuale interesse pubblico alla rimozione e senza operare la necessaria comparazione con l’affidamento dei destinatari e con l’interesse pubblico alla capillare realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazione. Il TAR ha inoltre rilevato che le valutazioni negative del Comune riguardavano profili che avrebbero dovuto essere esaminati nella conferenza di servizi originaria, mediante un’istruttoria completa, e che l’amministrazione non aveva adeguatamente motivato il superamento degli assensi precedentemente formatisi, anche tacitamente. L’accoglimento dei motivi aggiunti ha fatto rivivere l’interesse dei proprietari limitrofi all’impugnazione del PAU. Il TAR ha riconosciuto la loro legittimazione e interesse a ricorrere, valorizzando la proprietà dei terreni e la distanza di circa cinque metri dal manufatto progettato, alto circa diciotto metri, con incidenza sulla visuale, sulla vivibilità e sulla fruibilità del bene. Ha invece dichiarato inammissibile l’intervento ad adiuvandum del condominio e del proprietario vicino, ritenendo che essi vantassero un interesse personale e diretto e avrebbero dovuto proporre ricorso autonomo. Nel merito, ha accolto il ricorso contro il PAU per omessa pubblicizzazione dell’istanza autorizzatoria, in violazione dell’art. 44, comma 5, del d.lgs. n. 259/2003 nella versione vigente al momento dell’adozione del titolo. L’obbligo di pubblicità è stato qualificato come adempimento sostanziale, funzionale a consentire la partecipazione della popolazione interessata, non sanabile mediante l’art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990. La novella del 2025, che ha escluso l’annullabilità del titolo per mancata pubblicizzazione, è stata ritenuta innovativa e non applicabile retroattivamente, in ossequio al principio tempus regit actum. Sono state assorbite le ulteriori censure e annullati il PAU e gli atti presupposti, fatta salva l’ulteriore attività dell’amministrazione conformemente alla sentenza. Le spese sono state compensate, con rimborso del contributo unificato ai ricorrenti del ricorso n. 340/2025 a carico del SUAP Cilento.

Norme richiamate

• art. 44, comma 5, d.lgs. n. 259/2003

  La mancata pubblicizzazione dell’istanza non è motivo di annullabilità del titolo autorizzativo espresso o tacito

  Nella versione vigente al momento del rilascio del PAU, la pubblicizzazione preventiva dell’istanza per l’installazione di infrastrutture radioelettriche costituiva un adempimento essenziale, finalizzato a consentire la partecipazione degli interessati; la sua omissione rendeva illegittimo il titolo.

• artt. 43, 44, 45 e 49 d.lgs. n. 259/2003

  Disciplinano il procedimento autorizzatorio per le infrastrutture di comunicazione elettronica, nel cui ambito il PAU impugnato è stato annullato.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo [...] può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole [...] e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati

  L’annullamento d’ufficio richiede cumulativamente un vizio di legittimità dell’atto originario, un concreto e attuale interesse pubblico alla rimozione e una comparazione con gli interessi dei destinatari e dei controinteressati; non è sufficiente il mero ripristino della legalità.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Non consente di sanare l’omessa pubblicizzazione dell’istanza, poiché tale adempimento non è meramente formale ma garantisce la partecipazione democratica al procedimento.

• art. 14-bis l. n. 241/1990

  Disciplina la conferenza di servizi semplificata in modalità asincrona, utilizzata sia per il rilascio del PAU sia per il successivo riesame in autotutela.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  Rileva per il procedimento paesaggistico relativo all’intervento localizzato in area vincolata.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Fondamenta la declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse quando l’atto impugnato è stato superato da un successivo provvedimento e la decisione non procurerebbe più un’utilità pratica, diretta e immediata.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi per connessione soggettiva e oggettiva.

• art. 86, comma 3, d.lgs. n. 259/2003

  Esprime il principio della necessaria capillarità della localizzazione degli impianti di comunicazione elettronica, compatibili in generale con qualsiasi destinazione urbanistica, ferma la necessità di ponderare gli interessi paesaggistici e territoriali.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un titolo ampliativo non può essere giustificato dal solo intento di ripristinare la legalità violata: l’amministrazione deve individuare il vizio originario, motivare un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione e compararlo con l’affidamento dei destinatari e dei controinteressati, anche quando l’autotutela sia esercitata a breve distanza dall’adozione dell’atto.
• Nell’esercizio dell’autotutela su un titolo relativo a un’infrastruttura di comunicazione elettronica, l’amministrazione deve considerare anche l’interesse pubblico alla realizzazione e alla capillare localizzazione delle reti, senza poter imporre divieti generalizzati di installazione in intere porzioni di territorio.
• I pareri espressi nel modulo della conferenza di servizi che non determinano autonomamente l’esito del procedimento hanno natura endoprocedimentale e non sono immediatamente lesivi; possono essere contestati insieme al provvedimento conclusivo quando abbiano concorso a determinarne il contenuto negativo.
• L’omessa pubblicizzazione preventiva dell’istanza per l’installazione di un impianto radioelettrico, secondo la disciplina vigente al momento del rilascio del titolo, costituisce violazione sostanziale dell’art. 44, comma 5, del d.lgs. n. 259/2003, poiché impedisce la partecipazione degli interessati, e non è sanabile mediante l’art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990.
• La novella legislativa che esclude l’annullabilità del titolo per omessa pubblicizzazione dell’istanza, se successiva alla conclusione del procedimento autorizzatorio, non si applica retroattivamente alla verifica della legittimità dell’atto, che deve essere compiuta secondo il principio tempus regit actum.
• La vicinanza qualificata ai fini della legittimazione e dell’interesse a ricorrere può risultare dalla proprietà di un bene posto a distanza estremamente ridotta dall’intervento, quando l’opera sia idonea a incidere sulla visuale, sulla vivibilità, sulla fruibilità o sul godimento del bene, senza che in questa fase sia necessario accertare l’effettiva lesione, riservata al merito.

Come è indicizzato