Sentenza n. 2151/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego del visto per studi, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’efficacia. Il Ministero ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per nullità della procura alle liti, rilasciata all’estero senza apostille o legalizzazione. Il TAR ha rilevato d’ufficio un ulteriore e più radicale vizio: la procura, sottoscritta a Dacca l’8 novembre 2025, non recava alcuna attestazione di autenticazione né indicava l’intervento di un pubblico ufficiale che avesse previamente accertato l’identità del sottoscrittore e ricevuto la firma in sua presenza. La firma successivamente apposta dal difensore italiano sul documento informatico non è stata ritenuta idonea a sostituire l’autenticazione mancante, poiché il difensore può autenticare la procura rilasciata alla sua presenza in Italia, nei limiti previsti dall’art. 83 c.p.c., ma non una procura estera priva di autenticazione. Il ricorrente è stato previamente avvisato, ai sensi dell’art. 73 c.p.a., del possibile profilo di inammissibilità e della possibile definizione con sentenza semplificata.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile, senza esaminare il merito del diniego del visto. Ha ritenuto che la procura speciale dovesse rispettare i requisiti dell’art. 83 c.p.c. e dell’art. 2703 c.c., applicabili al processo amministrativo, e che dalla procura dovessero risultare l’accertamento dell’identità del sottoscrittore e l’apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale. L’assenza sia dell’autenticazione sia dell’apostille o della legalizzazione ha comportato la nullità della procura e, in senso giuridico, la mancanza della sottoscrizione del ricorso da parte di un difensore munito di valida procura. Il vizio è stato ritenuto insanabile: l’art. 182, comma 2, c.p.c. non costituisce principio generale applicabile al processo amministrativo ed è incompatibile con la disciplina degli artt. 40 e 44 c.p.a., secondo il principio enunciato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 11 del 2 ottobre 2025. È stata esclusa anche la rimessione in termini per errore scusabile, poiché il ricorso era stato notificato dopo la pubblicazione della pronuncia dell’Adunanza Plenaria e non ricorrevano oggettive ragioni di incertezza giuridica o gravi impedimenti di fatto. Le spese di lite sono state compensate in ragione della peculiarità delle questioni e della recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria.

Norme richiamate

• art. 12 l. 31 maggio 1995, n. 218

  Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana

  La procura utilizzata in un giudizio italiano è soggetta alla legge processuale italiana anche se rilasciata all’estero.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il ricorso amministrativo deve essere sottoscritto dal difensore munito di procura speciale; la sottoscrizione rilevante è quella della parte che può stare in giudizio personalmente oppure del difensore munito di valida procura speciale.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  Il ricorso privo della sottoscrizione richiesta è nullo e determina l’inammissibilità del giudizio.

• art. 83 c.p.c.

  con atto pubblico o con scrittura privata autenticata

  La procura speciale alle liti deve essere conferita con atto pubblico o scrittura privata autenticata; la facoltà del difensore italiano di autenticare la procura riguarda eccezionalmente le procure rilasciate in Italia alla sua presenza.

• art. 2703 c.c.

  l'autenticazione consiste nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l'identità della persona che sottoscrive

  L’autenticazione richiede l’accertamento dell’identità del sottoscrittore e la ricezione della firma in presenza del pubblico ufficiale; la mera presenza di una firma non autenticata non è sufficiente.

• Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961

  Gli atti pubblici stranieri devono recare apostille, salvo il ricorso alla legalizzazione tramite gli uffici consolari, secondo quanto richiamato dal giudice.

• art. 35, comma 1, c.p.a.

  L’inammissibilità del ricorso per difetto di una condizione formale essenziale può essere rilevata anche d’ufficio.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La disposizione sulla sanatoria dei vizi della rappresentanza o assistenza non è espressione di un principio generale applicabile al processo amministrativo e non consente di sanare il vizio radicale della procura.

• art. 73 c.p.a.

  Il giudice può definire la causa rilevando d’ufficio una questione, purché ne dia preventivo avviso alle parti.

• art. 60 c.p.a.

  Ricorrendone i presupposti e previo avviso alle parti, il giudizio può essere definito con sentenza in forma semplificata.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la procura speciale deve precedere la redazione e la notificazione del ricorso e deve essere valida secondo le forme richieste dalla legge; la mancanza della procura o la sua nullità comporta, in senso giuridico, la carenza della sottoscrizione del ricorso da parte del difensore e determina l’inammissibilità dell’impugnazione.
• Una procura alle liti sottoscritta all’estero non è valida se non risulta autenticata da un pubblico ufficiale, con previo accertamento dell’identità del sottoscrittore e sottoscrizione apposta in sua presenza; per gli atti soggetti a formalità di circolazione internazionale è inoltre necessaria l’apostille o, in alternativa, la legalizzazione consolare, salvo diversa disciplina applicabile.
• La firma apposta successivamente dal difensore italiano su una procura estera priva di autenticazione non sana il difetto, poiché il potere di autenticazione del difensore previsto dall’art. 83 c.p.c. opera, in via eccezionale, per le procure rilasciate in Italia alla sua presenza.
• L’art. 182, comma 2, c.p.c. non è una regola generale applicabile al processo amministrativo e non consente di sanare una procura inizialmente nulla o inesistente, anche perché la sanatoria potrebbe eludere i termini decadenziali e pregiudicare la stabilità delle situazioni giuridiche pubblicistiche.
• La rimessione in termini per errore scusabile è istituto eccezionale e di stretta interpretazione; dopo la pubblicazione di una pronuncia nomofilattica che abbia chiarito la disciplina applicabile, non sono configurabili oggettive ragioni di incertezza giuridica per i ricorsi successivamente proposti, in assenza di gravi impedimenti di fatto.

Come è indicizzato