Sentenza n. 4855/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto ministeriale del 30 dicembre 2025, con il quale era stata disposta l’interdizione a contrarre con le pubbliche amministrazioni quale conseguenza di una sospensione dell’attività imprenditoriale adottata dalla ASL di Bologna il 19 settembre 2025 per la mancata elaborazione del piano operativo di sicurezza. La sospensione era stata revocata il 24 settembre 2025, dopo il pagamento della sanzione amministrativa e la produzione del POS; il decreto interdittivo era stato contestualmente dichiarato revocato e la relativa annotazione era stata effettuata da ANAC nel Casellario informatico. La ricorrente ha dedotto: l’illegittima ultrattività dell’interdizione e la violazione dell’art. 94, comma 5, d.lgs. 36/2023, in quanto la sospensione aveva avuto durata di soli cinque giorni ed era stata sanata; la tardività dell’adozione del decreto, il difetto di un interesse pubblico attuale, la violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e buon andamento; la violazione degli artt. 7, 8 e 10 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio e mancata partecipazione procedimentale, nonché il difetto di istruttoria; la violazione dell’art. 14, comma 2, d.lgs. 81/2008, dell’art. 3 e dell’art. 21-quinquies l. 241/1990, per contraddittorietà, illogicità e assenza di motivazione sull’interesse pubblico; infine, la violazione del principio di legalità e della gerarchia delle fonti, sostenendo che la norma primaria e la circolare ministeriale non avrebbero consentito di adottare un provvedimento già revocato e privo di effetti attuali. Le amministrazioni hanno eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione del provvedimento presupposto di sospensione e per carenza di interesse, in ragione della contestuale revoca dell’interdizione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. La mancata impugnazione del provvedimento di sospensione non precludeva l’impugnazione del decreto interdittivo e dell’annotazione ANAC, poiché erano stati dedotti vizi propri di tali atti e non vizi derivati dell’atto presupposto. Sussisteva inoltre l’interesse a ricorrere: il decreto, pur contestualmente revocato, cristallizzava il fatto storico della sospensione e produceva effetti interdittivi per il periodo compreso tra il 19 e il 24 settembre 2025. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto infondato. L’art. 14, comma 2, d.lgs. 81/2008 costituisce base legale diretta del divieto di contrarre per tutta la durata della sospensione. Il decreto ministeriale è un atto vincolato, meramente ricognitivo di un divieto già stabilito dalla legge; il Ministero deve soltanto verificare l’esistenza della sospensione e la durata dei suoi effetti, senza poter svolgere valutazioni discrezionali sull’interesse pubblico, sulla proporzionalità o sull’attualità delle esigenze di sicurezza. La successiva revoca della sospensione per regolarizzazione e pagamento della sanzione incide soltanto sulla durata dell’interdizione, ma non elimina il periodo in cui la sospensione ha prodotto effetti né rende illegittima la formalizzazione successiva del divieto. Il provvedimento interdittivo non ha natura sanzionatoria autonoma, ma assolve a una funzione accessoria, informativa e di tracciabilità dell’intervenuta sospensione e del conseguente divieto legale. Sono state quindi respinte le censure relative al difetto di motivazione, istruttoria e interesse pubblico attuale. Il termine di 45 giorni previsto dalla circolare MIT n. 1733/2006 è stato qualificato come non perentorio, mentre l’obbligo di adozione tempestiva del provvedimento ha natura sollecitatoria; il ritardo non incide sulla legittimità dell’atto, purché l’interdizione sia limitata al periodo effettivo di sospensione. Non era necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, poiché l’atto era vincolato e la partecipazione non avrebbe potuto modificare il contenuto finale; inoltre, il contraddittorio si era svolto nella fase relativa alla sospensione e alla sua revoca, nella quale il privato poteva incidere sull’accertamento dei presupposti. L’inciso del decreto secondo cui l’interdizione non avrebbe prodotto effetti è stato ritenuto fuorviante ma non invalidante, poiché il restante contenuto delimitava correttamente l’efficacia al periodo di sospensione. Anche l’annotazione ANAC è stata ritenuta atto vincolato e consequenziale, imposto dall’art. 222, comma 10, d.lgs. 36/2023 e dal regolamento ANAC, senza necessità di ulteriori valutazioni o di un autonomo contraddittorio. Il ricorso è stato definitivamente rigettato, con condanna della ricorrente al pagamento di complessivi euro 1.500,00 oltre accessori in favore delle amministrazioni resistenti.

Norme richiamate

• art. 14, comma 2, d.lgs. 81/2008

  per tutto il periodo della sospensione è fatto divieto all’impresa di contrattare con la pubblica amministrazione

  La disposizione costituisce la base legale diretta del divieto a contrarre e impone al Ministero di adottare un provvedimento interdittivo vincolato e ricognitivo, con efficacia limitata alla durata effettiva della sospensione.

• art. 14, comma 1, d.lgs. 81/2008

  Individua il provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale che costituisce il presupposto dell’interdizione a contrarre.

• art. 222, comma 10, d.lgs. 36/2023

  Prevede l’iscrizione nel Casellario informatico ANAC del provvedimento interdittivo; l’annotazione è stata qualificata come atto vincolato e consequenziale.

• art. 94, comma 5, d.lgs. 36/2023

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione agli effetti dell’interdizione sui requisiti di partecipazione alle gare, ma la censura è stata respinta.

• artt. 7, 8 e 10 l. 241/1990

  Non impongono la comunicazione di avvio e la partecipazione quando il provvedimento è vincolato e l’apporto del privato non potrebbe incidere sul contenuto dell’atto.

• art. 21-octies l. 241/1990

  È stato richiamato dal giudice per escludere l’incidenza invalidante dell’omessa partecipazione, non potendo il Ministero rivalutare autonomamente i provvedimenti degli organi ispettivi né adottare un contenuto diverso.

• art. 2 l. 241/1990

  La censura relativa al termine procedimentale è stata respinta, poiché il termine previsto dalla circolare ministeriale non è stato ritenuto perentorio.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione del provvedimento vincolato è sufficiente quando richiama la norma applicabile e indica il provvedimento di sospensione, la sua revoca e il periodo di efficacia dell’interdizione.

• art. 97 Cost.

  Il riferimento alla tempestività della circolare è stato ricondotto al principio di buon andamento, senza attribuire al termine natura perentoria.

• art. 8, comma 2, lett. b), Regolamento ANAC per la gestione del Casellario informatico, Delibera ANAC n. 225 del 14 maggio 2025

  provvedimenti interdittivi a contrarre con le pubbliche amministrazioni e alla partecipazione a gare pubbliche di cui all’art. 14, d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81

  Prevede l’inserimento nel Casellario dei provvedimenti interdittivi ex art. 14 d.lgs. 81/2008, senza ulteriori valutazioni discrezionali o limitazioni derivanti dalla successiva revoca della sospensione.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previa audizione delle parti, stante la completezza dell’istruttoria e l’integrità del contraddittorio.

Massime di principio

• Il provvedimento ministeriale di interdizione a contrarre previsto dall’art. 14, comma 2, d.lgs. 81/2008, quando consegue a una sospensione dell’attività imprenditoriale che abbia prodotto effetti, è un atto vincolato e meramente ricognitivo del divieto a contrarre direttamente stabilito dalla legge; l’amministrazione deve verificare soltanto l’esistenza della sospensione e la durata della sua efficacia.
• La successiva revoca della sospensione dell’attività imprenditoriale non elimina il divieto a contrarre già prodotto per il periodo in cui la sospensione ha avuto efficacia e non impedisce l’adozione successiva del decreto interdittivo, purché quest’ultimo limiti temporalmente i propri effetti a tale periodo.
• Il provvedimento interdittivo ex art. 14, comma 2, d.lgs. 81/2008 non costituisce una sanzione autonoma né una misura cautelare fondata su esigenze attuali di sicurezza, ma formalizza e rende conoscibile un fatto storico e il relativo divieto legale, anche ai fini della valutazione dell’affidabilità dell’operatore economico nelle gare pubbliche.
• Per l’adozione di un provvedimento interdittivo vincolato non è necessaria la comunicazione di avvio del procedimento quando la partecipazione del privato non potrebbe incidere sul contenuto dell’atto; le garanzie partecipative rilevano invece nella fase di accertamento della violazione e di adozione della sospensione, che costituisce il presupposto dell’interdizione.
• Il termine di 45 giorni previsto dalla circolare MIT n. 1733/2006 per la definizione del procedimento interdittivo non è perentorio; il ritardo nell’adozione del decreto non ne determina l’illegittimità, se il provvedimento resta circoscritto al periodo in cui la sospensione ha effettivamente prodotto i suoi effetti.
• L’annotazione nel Casellario informatico ANAC del provvedimento interdittivo ex art. 14 d.lgs. 81/2008 è un atto vincolato e consequenziale, funzionale alla trasparenza e alla conoscibilità, da parte delle stazioni appaltanti, delle vicende rilevanti riguardanti l’affidabilità degli operatori economici.

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