Tribunale, Sentenza T-627/20

Mantenimento in elenco di LAICO nelle misure restrittive UE relative alla Libia

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da Libyan African Investment Company (LAICO) contro gli atti del Consiglio che, nel 2020 e nel 2021, hanno mantenuto il suo nome negli elenchi soggetti a congelamento dei fondi nell’ambito delle misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Libia.

Fatti e contesto normativo

LAICO è una società libica costituita nel 1990, inizialmente nota come Libyan Arab African Investment Company (LAAICO). La società è passata sotto il controllo di LAIP, a sua volta controllata da LIA, entità legata allo Stato libico. Nel 2011, il Consiglio aveva adottato le prime misure restrittive relative alla Libia e, con successivi atti di esecuzione, aveva inserito LAAICO negli elenchi con la motivazione che fosse "controlled by Muammar Qadhafi’s regime and potential source of funding for it".

Nel 2015 il Consiglio ha adottato la decisione 2015/1333 e nel 2016 il regolamento 2016/44, che hanno consolidato e aggiornato il quadro delle misure restrittive. LAICO è stata inserita nell’allegato IV della decisione e nell’allegato III del regolamento con la motivazione poi riportata come "closely associated with the former regime of Muammar Qadhafi".

Procedimento amministrativo davanti al Consiglio

LAICO ha chiesto più volte la cancellazione del proprio nome dagli elenchi, sostenendo che non sussistessero più i presupposti delle misure e che la sua governance fosse stata radicalmente rinnovata. Il Consiglio ha respinto le richieste, ritenendo che la società fosse stata associata al precedente regime di Gheddafi e che tale associazione continuasse a giustificare il congelamento dei fondi, in quanto tali soggetti avrebbero continuato a rappresentare una minaccia per la pace, la stabilità o la sicurezza della Libia e per la transizione politica del Paese.

Ricevibilità della modifica del ricorso

Il Tribunale ha anzitutto esaminato l’eccezione del Consiglio relativa all’ammissibilità della modifica del ricorso, presentata per tener conto degli atti del 2021 che avevano sostituito quelli del 2020. Ha ricordato che, ai sensi dell’articolo 86 del regolamento di procedura, il ricorrente può adeguare il ricorso quando l’atto impugnato è sostituito o modificato da un atto di medesimo oggetto. Ha quindi respinto l’argomento secondo cui la domanda originaria sarebbe stata implicitamente ritirata, rilevando che il ritiro del ricorso richiede una dichiarazione espressa ai sensi dell’articolo 125 del regolamento di procedura.

Questioni giuridiche esaminate

Il Tribunale ha esaminato congiuntamente il primo e il terzo motivo, relativi all’asserita violazione della decisione 2015/1333 e del regolamento 2016/44 e all’errore di valutazione nel mantenimento di LAICO negli elenchi.

LAICO sosteneva, in sostanza:

• di non aver mai preso parte a violazioni gravi dei diritti umani o ad attacchi contro civili;
• che i fondi congelati non fossero fondi sottratti;
• che il criterio di cui all’articolo 9, paragrafo 2, lettera b), richiedesse non solo una precedente associazione con il regime di Gheddafi, ma anche un rischio attuale per la pace, la stabilità o la sicurezza della Libia.

Il Consiglio replicava che la base giuridica del mantenimento era proprio l’articolo 9, paragrafo 2, lettera b), e che l’associazione con il precedente regime bastasse, alla luce della valutazione politica generale contenuta nel considerando 3 della decisione 2015/1333.

Ragionamento del Tribunale sul criterio di inserimento in elenco

Il Tribunale ha chiarito che la motivazione del mantenimento di LAICO si fondava unicamente sulla sua "stretta associazione" con il regime di Muammar Gheddafi. Ha però osservato che l’articolo 9, paragrafo 2, lettera b), non si limita a richiedere una tale associazione: la disposizione prevede cumulativamente che il soggetto sia stato associato al regime e che "continui a porre un rischio" per la pace, la stabilità o la sicurezza della Libia o per la transizione politica.

La motivazione utilizzata dal Consiglio è stata quindi ritenuta incompatibile con il criterio generale di inserimento, perché non menzionava né dimostrava la seconda condizione. Il Tribunale ha distinto tra:

• la valutazione politica generale del Consiglio sulla situazione libica, che non gli compete sindacare nel merito;
• la necessità, invece, che il singolo atto di mantenimento in elenco sia sorretto da una motivazione e da elementi fattuali specifici riferiti al soggetto interessato.

Base fattuale del mantenimento e aggiornamento della situazione concreta

Il Tribunale ha poi verificato se il mantenimento fosse comunque sostenuto da una base fattuale sufficiente. Ha osservato che il Consiglio non poteva presumere, soltanto perché LAICO era stata associata al regime nel 2011, che essa avesse conservato per circa dieci anni gli stessi legami con quel regime.

Rilevanti, per il Tribunale, sono stati i seguenti elementi portati da LAICO e non efficacemente contestati dal Consiglio:

• la quasi completa sostituzione del consiglio di amministrazione nel 2013;
• la nomina nel 2019 del nuovo consiglio da parte dell’assemblea dei soci;
• il fatto che i soci di controllo erano entità riconducibili allo Stato libico attuale;
• l’assenza di elementi specifici che dimostrassero un residuo legame operativo con il precedente regime.

Ne è derivato che il Consiglio avrebbe dovuto fondarsi su informazioni concrete e attuali per provare che gli organi direttivi della società mantenevano ancora legami con il vecchio regime e che la società continuasse a rappresentare un rischio attuale. Ciò non è avvenuto.

Distinzione rispetto alla giurisprudenza Alsharghawi

Il Consiglio aveva richiamato la sentenza Alsharghawi v Council. Il Tribunale ha spiegato che quel precedente riguardava una situazione diversa: in quel caso, la persona designata aveva riconosciuto di essere ancora consultata in Libia per via delle funzioni ricoperte in passato, e gli elementi probatori del fascicolo confermavano la persistenza di un ruolo attuale.

Nel caso di LAICO, invece, la situazione era mutata: la società era controllata, indirettamente, dal governo libico in carica, e il Consiglio non aveva dimostrato che la nuova governance fosse ancora collegata al vecchio regime. Di conseguenza, il richiamo ad Alsharghawi non era sufficiente a giustificare il mantenimento in elenco.

Esito sul merito

Il Tribunale ha quindi accolto il primo e il terzo motivo, ritenendo che:

• la motivazione del mantenimento in elenco non rispettasse il criterio di cui all’articolo 9, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2015/1333;
• il mantenimento non fosse fondato su una base fattuale sufficientemente solida.

Gli atti del 2020 e del 2021 sono stati perciò annullati nella parte in cui mantenevano LAICO negli elenchi.

Effetti temporali dell’annullamento

Il Consiglio aveva chiesto che, in caso di annullamento della decisione 2021/1251, i suoi effetti fossero mantenuti temporaneamente per evitare problemi di certezza del diritto, dato che la decisione e il regolamento di esecuzione imponevano misure identiche nella sostanza.

Il Tribunale ha accolto tale richiesta, rilevando che la diversa decorrenza degli effetti tra l’annullamento della decisione e quello del regolamento avrebbe potuto compromettere la certezza del diritto. Ha pertanto disposto il mantenimento degli effetti dell’articolo 1 della decisione 2021/1251 fino alla scadenza del termine per proporre impugnazione, o, in caso di impugnazione, fino alla decisione definitiva sull’impugnazione.

Dispositivo e principi ricavabili

Il dispositivo ha:

• annullato la decisione di esecuzione 2020/1137 e la decisione 2021/1251 nella parte in cui mantenevano LAICO nell’allegato IV della decisione 2015/1333;
• annullato il regolamento di esecuzione 2020/1130 e il regolamento di esecuzione 2021/1241 nella parte in cui mantenevano LAICO nell’allegato III del regolamento 2016/44;
• mantenuto temporaneamente gli effetti della decisione 2021/1251 nei confronti di LAICO;
• condannato il Consiglio alle spese.

Per i professionisti, la pronuncia conferma che, nelle misure restrittive CFSP, il riesame periodico non può ridursi a un richiamo automatico alla ragione storica della designazione: occorre una verifica attuale e individualizzata della persistenza del rischio e della base fattuale del mantenimento in lista.