Sentenza n. 4246/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ricorrente, titolare di autorizzazione unica ai sensi dell'art. 208 del codice dell'ambiente ed esercente attività di gestione dei rifiuti in un'area industriale ASI del Comune, ha impugnato deliberazioni della Giunta e del Consiglio comunale con cui il territorio è stato dichiarato ambientalmente saturo, è stata manifestata contrarietà a nuovi insediamenti o ampliamenti di impianti a impatto ambientale e sono state rivolte richieste a Ministero, Regione e Provincia per la sospensione delle procedure autorizzative, la bonifica di un'area e il potenziamento dei controlli ambientali. La ricorrente ha dedotto l'incompetenza del Comune, sostenendo che l'individuazione delle aree idonee e non idonee alla localizzazione degli impianti di trattamento e smaltimento dei rifiuti spetta agli enti statali, regionali e provinciali secondo gli artt. 195, 196 e 197 del codice dell'ambiente; il contrasto con il PTCP di Caserta e con il piano regolatore territoriale dell'Area di sviluppo industriale; lo sviamento e la violazione del giusto procedimento, per l'asserita introduzione di una variante urbanistica mediante deliberazione consiliare; la contraddittorietà con precedenti atti di assenso comunali, anche formatisi per silenzio ai sensi dell'art. 14-bis, comma 4, l. 241/1990; il difetto di motivazione e di istruttoria, per l'assenza di adeguata dimostrazione delle criticità ambientali e sanitarie e per l'indiscriminata esclusione di ogni tipologia di impianto; nonché la lesione della libertà di iniziativa economica di cui all'art. 41 Cost. Il Comune ha eccepito il difetto di legittimazione e di interesse a ricorrere, rilevando il carattere meramente eventuale del pregiudizio e la natura non immediatamente lesiva degli atti impugnati.

La decisione

Il TAR ha accolto l'eccezione preliminare del Comune e ha dichiarato il ricorso inammissibile, senza esaminare nel merito le censure di incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere. Le deliberazioni sono state qualificate come meri atti di indirizzo politico-amministrativo: esse esprimono la posizione dell'ente e orientano per il futuro l'attività degli uffici e la partecipazione comunale ai procedimenti, ma non contengono una disciplina compiuta, immediatamente eseguibile e direttamente vincolante nei confronti della società. L'autorizzazione ambientale della ricorrente non è stata modificata, revocata o altrimenti incisa. La qualificazione dell'atto non dipende dal nomen iuris o dalla competenza formale dell'organo, ma dal suo contenuto concreto. Un atto formalmente di indirizzo può essere autonomamente impugnabile se contiene una disciplina dettagliata e specifica, demandando agli uffici soltanto attività esecutive; nella fattispecie, invece, era necessaria l'interposizione di successivi provvedimenti gestionali, sicché mancava una lesione attuale e concreta ai sensi degli artt. 35, comma 1, lett. b), c.p.a. e 100 c.p.c., richiamato dall'art. 39 c.p.a. Il TAR ha precisato che l'atto di indirizzo non sarebbe ostativo all'azione se il ricorso investisse anche un successivo atto applicativo autonomamente lesivo, ma tale ipotesi non ricorreva. La ricorrente è stata condannata al pagamento di € 1.500,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La mancanza di un provvedimento immediatamente lesivo determina l'inammissibilità del ricorso.

• art. 39 c.p.a.

  Richiama nel processo amministrativo l'art. 100 c.p.c. in materia di interesse ad agire.

• art. 100 c.p.c.

  Richiede un interesse ad agire concreto e attuale.

• artt. 195, 196 e 197 d.lgs. 152/2006

  Norme richiamate dalla ricorrente per sostenere la competenza statale, regionale e provinciale in materia di individuazione delle aree idonee e non idonee alla localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti; le relative censure non sono state esaminate per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 14-bis, comma 4, l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente con riferimento a precedenti assensi formatisi nell'ambito di procedimenti autorizzativi; la censura non è stata esaminata nel merito.

• art. 41 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente per dedurre la lesione della libertà di iniziativa economica; la censura non è stata esaminata nel merito.

Massime di principio

• Un atto comunale che si limita a esprimere indirizzi politico-amministrativi e a orientare la futura attività degli uffici, senza disciplinare direttamente una concreta vicenda né modificare immediatamente la posizione giuridica del destinatario, non è autonomamente lesivo e non può essere impugnato per difetto di interesse attuale e concreto.
• La natura di atto di indirizzo deve essere accertata in base al contenuto concreto dell'atto, non al nomen iuris utilizzato dall'amministrazione né alla competenza formale dell'organo deliberante.
• Un atto formalmente qualificato come di indirizzo è invece autonomamente impugnabile quando contiene una disciplina dettagliata e specifica, immediatamente vincolante, lasciando agli uffici soltanto attività esecutive.
• L'impugnazione di un atto di indirizzo può essere ammissibile quando sia proposta anche contro un successivo atto applicativo dotato di autonoma e immediata capacità lesiva; se il ricorso riguarda esclusivamente l'atto di indirizzo, l'assenza di una lesione attuale comporta l'inammissibilità.

Come è indicizzato