Parere n. 88/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Le ricorrenti hanno impugnato il diniego comunale alla richiesta di rideterminazione della destinazione urbanistica dell’area, già classificata dal PRG del 2009 come sottozona G4, «Aree per la riqualificazione ambientale della viabilità». Hanno dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi, sostenendo che il procedimento riguardasse una specifica area e non una pianificazione generale. In secondo luogo, hanno contestato l’errata qualificazione del vincolo urbanistico come conformativo anziché espropriativo, deducendo che le opere previste dall’art. 33 delle NTA — barriere verdi, percorsi pedonali attrezzati ed elementi di arredo urbano — fossero destinate esclusivamente alla fruizione pubblica, non suscettibili di gestione in regime di mercato e tali da comprimere integralmente lo ius aedificandi. La questione centrale ha riguardato la distinzione tra vincolo conformativo e vincolo preordinato all’espropriazione, nonché le conseguenze della qualificazione del vincolo sulla sua durata e sull’obbligo comunale di rideterminare la disciplina urbanistica dell’area.

Il parere

Il Consiglio ha ritenuto il ricorso ricevibile e ha accolto entrambi i motivi. Ha qualificato la destinazione G4 come vincolo preordinato all’espropriazione, poiché le opere previste dall’art. 33 delle NTA sono strutturalmente asservite alla fruizione pubblica, non sono collocabili sul mercato per soddisfare una domanda differenziata e determinano una deviazione radicale dalla vocazione economica ordinaria del fondo. La circostanza che le opere possano essere realizzate mediante iniziativa privata convenzionata non modifica la natura del vincolo, dovendo aversi riguardo non al soggetto che materialmente esegue l’opera, ma al suo destinatario finale e alla sua concreta utilizzabilità economica. Ne consegue l’applicazione del regime dei vincoli espropriativi, compresa la durata quinquennale prevista dall’art. 9 del d.P.R. n. 327/2001, oltre agli obblighi motivazionali in caso di reiterazione e all’eventuale indennizzo. Il Consiglio ha inoltre ritenuto dovuto il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241/1990, trattandosi di un procedimento puntuale concernente una specifica area e non di una modifica della pianificazione generale. L’omissione non è sanabile mediante l’art. 21-octies, comma 2, poiché la novella del 2020 ha escluso espressamente la non annullabilità per mancata comunicazione del preavviso di rigetto. Il ricorso è stato pertanto accolto, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti del Comune, che dovrà riesaminare l’istanza nel rispetto della disciplina urbanistica complessiva e dell’interesse pubblico al corretto e armonico utilizzo del territorio.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 9 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  durata quinquennale del vincolo preordinato all’espropriazione

  La qualificazione di una previsione urbanistica come vincolo preordinato all’espropriazione comporta l’applicazione del regime temporale e degli effetti decadenziali previsti dalla norma.

• art. 10-bis legge 7 agosto 1990, n. 241

  comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza

  Il preavviso di rigetto è dovuto quando il Comune definisce negativamente un procedimento puntuale relativo alla riclassificazione urbanistica di una specifica area.

• art. 21-octies, comma 2, legge 7 agosto 1990, n. 241

  clausola di non annullabilità per vizi formali e procedimentali

  La clausola non si applica alla mancata comunicazione del preavviso di rigetto, in forza della modifica introdotta dal decreto-legge n. 76/2020.

• art. 13 legge 7 agosto 1990, n. 241

  esclusione delle disposizioni sulla partecipazione per procedimenti di pianificazione e programmazione

  L’esclusione non opera per un procedimento puntuale relativo a una singola area, distinto dall’attività di pianificazione generale.

• art. 33 N.T.A. del P.R.G. del Comune di Agrigento

  realizzazione di barriere verdi di protezione e contenimento del rumore, percorsi pedonali attrezzati ed elementi di arredo urbano mediante opere pubbliche dirette o convenzionate

  La disciplina della sottozona G4 individua opere collaterali alla viabilità destinate alla fruizione pubblica e non suscettibili di autonomo sfruttamento economico sul mercato.

• art. 26 N.T.A. del P.R.G. del Comune di Agrigento

  la zona G comprende aree di tutela e valorizzazione ambientale e include la sottozona G4

  La collocazione della G4 nel sistema ambientale e la previsione autonoma delle zone vincolate e di rispetto contraddicono la riconduzione della sottozona alle sole fasce di salvaguardia stradale.

• art. 42 Cost.

  funzione sociale del diritto di proprietà

  La distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi deve tenere conto dell’incidenza concreta della previsione urbanistica sul contenuto essenziale del diritto dominicale.

• art. 9 d.P.R. 15 dicembre 1971, n. 1199

  termine di centoventi giorni per la proposizione del ricorso straordinario

  Il ricorso è stato ritenuto ricevibile perché proposto entro il termine decorrente dalla conoscenza del provvedimento impugnato.

Massime di principio

• Una previsione urbanistica costituisce vincolo preordinato all’espropriazione quando destina uno specifico fondo alla realizzazione di opere rivolte esclusivamente alla fruizione pubblica, non collocabili sul mercato per soddisfare una domanda differenziata e non idonee a generare un’autonoma utilità economica per il proprietario.
• La natura conformativa o espropriativa del vincolo urbanistico deve essere individuata sulla base della concreta incidenza della previsione sul diritto di proprietà e della destinazione finale dell’opera, non della sua collocazione formale nel PRG né della possibilità che la realizzazione materiale sia affidata a un privato mediante convenzione.
• Sono conformativi i limiti generali e omogenei allo ius aedificandi, quali quelli relativi a distanze, cubature, altezze o tipologie, che operano come parametri esterni di un mercato immobiliare omogeneo; sono invece espropriativi i vincoli che impongono una destinazione pubblica indefettibile, incompatibile con un’utilizzazione economica del bene secondo logiche di mercato.
• Quando un vincolo espropriativo sia decaduto e l’area sia priva di una disciplina urbanistica adeguata, l’amministrazione deve riattivare la pianificazione; se sceglie di definire negativamente l’istanza puntuale del proprietario mediante un diniego espresso, deve rispettare il contraddittorio procedimentale previsto dall’art. 10-bis della legge n. 241/1990.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non è resa irrilevante dalla pretesa inevitabilità del contenuto dell’atto, poiché l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, dopo la novella del 2020, non consente di applicare la clausola di non annullabilità a tale omissione.

Come è indicizzato