Sentenza n. 632/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato una PAS per un impianto fotovoltaico di potenza pari a 9.994,95 kWp, da realizzarsi nel Comune di Santa Giusta, in località Cirras, in area classificata zona H di salvaguardia. Il diniego del SUAPE era fondato principalmente sui pareri negativi del Servizio tutela del paesaggio della Regione Sardegna, della Soprintendenza, del Comune e dell’ANAS. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto la violazione del modulo procedimentale della conferenza di servizi, il difetto di motivazione e istruttoria, la violazione degli artt. 14-bis e seguenti della l. 241/1990, dell’art. 6 d.lgs. 28/2011, della disciplina sulle fonti rinnovabili e delle direttive SUAPE. In particolare, ha sostenuto che il SUAPE si sarebbe limitato a recepire acriticamente i pareri negativi, senza svolgere un’autonoma ponderazione degli interessi, senza considerare le osservazioni e i contributi tecnici presentati dalla società e senza convocare una conferenza sincrona. Con il secondo motivo ha contestato la compatibilità paesaggistica e urbanistica dell’intervento, deducendo l’illegittimità derivata della determinazione finale per illegittimità dei pareri regionali e della Soprintendenza. Ha lamentato, tra l’altro, l’assenza di autonoma valutazione regionale, la mancata considerazione del silenzio della Soprintendenza dopo il riavvio del procedimento, l’erronea applicazione dell’art. 28 l.r. 1/2021 e delle NTA del PPR, nonché l’applicazione dell’art. 3 l.r. 5/2024, della quale aveva prospettato anche l’illegittimità costituzionale. Sono stati inoltre contestati i pareri della Provincia e dell’ANAS, ritenuti fondati su carenze documentali suscettibili di integrazione mediante soccorso istruttorio. In corso di giudizio la ricorrente ha dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse sulle censure relative all’art. 3 l.r. 5/2024, dopo la dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione da parte della Corte costituzionale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto al primo motivo, ha ritenuto legittimo il comportamento del SUAPE, che non si è limitato a un rinvio acritico ai pareri, ma li ha richiamati condividendone i contenuti e ha specificamente evidenziato l’insuperabilità del parere regionale per contrasto con la normativa di settore. Il parere dell’UTP regionale conteneva plurime e puntuali ragioni ostative, riferite sia al divieto di trasformazione previsto per la fascia di tutela di 300 metri dalla battigia dello specchio acqueo Pauli Grabiolas, sia alla non conformità alle NTA del PPR e alla compromissione degli habitat e dell’equilibrio ecosistemico. Il giudice ha escluso il difetto di istruttoria e ha ritenuto che le osservazioni della società fossero state esaminate, pur essendo state giudicate inidonee a modificare l’esito negativo. Non era necessario convocare una conferenza sincrona, poiché la presenza di un parere negativo ritenuto insuperabile non lasciava spazio a una diversa conclusione della conferenza asincrona. Quanto al parere regionale, il TAR ha escluso l’assenza di autonoma valutazione, rilevando che la relazione tecnico-illustrativa era stata sottoscritta dal dirigente del servizio competente, che ne aveva fatto proprio il contenuto. Ha inoltre affermato che il mancato nuovo parere della Soprintendenza, dopo il riavvio della conferenza a seguito delle osservazioni della società, non equivaleva a silenzio-assenso sul progetto, ma a silenzio-assenso orizzontale sulla proposta di parere negativo regionale, ai sensi dell’art. 17-bis l. 241/1990. Nel merito, il parere regionale è stato ritenuto adeguatamente istruito e motivato: l’impianto ricadeva quasi interamente nella fascia di tutela di 300 metri dalla battigia dello specchio acqueo tutelato e risultava incompatibile con le caratteristiche della zona umida, della fascia costiera e delle aree di interesse naturalistico e agro-forestale. La mera adiacenza a un’area industriale non era sufficiente a superare le specifiche criticità paesaggistiche e ambientali. Le censure relative all’art. 3 l.r. 5/2024 sono state dichiarate non più scrutinabili per sopravvenuta carenza di interesse, in seguito alla sentenza della Corte costituzionale n. 28/2025. Le contestazioni dei pareri ANAS e Provincia sono state dichiarate inammissibili per carenza di interesse, poiché tali pareri non erano stati posti a fondamento del diniego, ma erano stati richiamati soltanto come elementi storici. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina della PAS e alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili; il ricorso è stato comunque respinto.

• artt. 14-bis e 14-ter l. 241/1990

  Il giudice ha ritenuto che, in presenza di un parere negativo insuperabile, non vi fosse spazio per la convocazione della conferenza di servizi in modalità sincrona.

• art. 14-bis, comma 6, l. 241/1990

  La disposizione non imponeva il passaggio alla conferenza sincrona quando il parere negativo, adeguatamente motivato e fondato sul contrasto con la normativa di settore, rendeva insuperabile l’esito negativo.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il silenzio dell’amministrazione interpellata, nell’ambito di una decisione pluristrutturata, equivale all’assenso non sul progetto, ma sull’atto valutativo dell’amministrazione titolare della valutazione paesaggistica; nel caso concreto, il silenzio della Soprintendenza è stato qualificato come silenzio-assenso orizzontale sulla proposta di parere negativo regionale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente con riferimento alle garanzie partecipative; il TAR ha ritenuto che le osservazioni della società fossero state esaminate e che non sussistesse violazione della partecipazione procedimentale.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Richiamato in relazione al procedimento di autorizzazione paesaggistica e al ruolo della Soprintendenza; il parere negativo regionale e quello della Soprintendenza sono stati ritenuti coerenti con la tutela paesaggistica dell’area.

• art. 28, comma 2, l.r. Sardegna 1/2021

  Il giudice ha ritenuto applicabile il divieto di trasformazione urbanistica o edilizia nella fascia di tutela di 300 metri dalla linea di battigia dello specchio acqueo tutelato, con conseguente inedificabilità e intrasformabilità dell’area fino all’adeguamento del PPR e delle relative NTA.

• artt. 18, 20, 29 e 39 NTA del PPR

  Le disposizioni sono state poste a fondamento di ulteriori profili di incompatibilità dell’impianto con la zona umida, la fascia costiera, le aree ad utilizzazione agro-forestale e le aree di ulteriore interesse naturalistico.

• art. 3 l.r. Sardegna 5/2024

  Le censure relative alla sua applicazione e alla sua legittimità costituzionale non sono state esaminate per sopravvenuta carenza di interesse, a seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la pubblica utilità, indifferibilità e urgenza degli impianti da fonti rinnovabili; tale qualificazione non è stata ritenuta idonea a superare i vincoli paesaggistici e ambientali accertati.

• art. 30 c.p.a.

  Non risulta essere stata proposta né decisa una domanda risarcitoria; il giudizio ha avuto a oggetto l’annullamento degli atti impugnati.

Massime di principio

• Quando una conferenza di servizi si conclude sulla base di un parere negativo adeguatamente motivato e ritenuto insuperabile perché fondato sul contrasto dell’intervento con norme vincolanti di tutela paesaggistica o ambientale, l’amministrazione procedente può concludere negativamente il procedimento senza convocare una conferenza in modalità sincrona, purché abbia esaminato e motivatamente valutato i contributi partecipativi dell’interessato.
• Il richiamo, nel provvedimento conclusivo, ai pareri negativi delle amministrazioni partecipanti non integra un rinvio acritico né un difetto di motivazione quando l’amministrazione procedente ne condivida espressamente i contenuti e li faccia propri, individuando le ragioni per cui il dissenso è insuperabile.
• Nelle decisioni pluristrutturate in materia paesaggistica, il silenzio dell’amministrazione interpellata ai sensi dell’art. 17-bis l. 241/1990 equivale all’assenso sull’atto valutativo dell’amministrazione titolare della valutazione paesaggistica, e non direttamente all’assenso sul progetto sottoposto a esame.
• La relazione istruttoria predisposta dalla struttura competente può costituire valida espressione della valutazione amministrativa quando sia sottoscritta dal dirigente competente, il quale ne condivida e faccia proprio il contenuto; non è quindi necessario un distinto atto motivazionale ulteriore dell’autorità amministrativa.
• La collocazione di un impianto fotovoltaico in prossimità di un’area industriale non supera, di per sé, i vincoli paesaggistici e ambientali gravanti sull’area, quando l’intervento ricada in una fascia di tutela e in un contesto di zona umida o di interesse naturalistico incompatibile con la trasformazione prevista.
• È inammissibile per carenza di interesse la contestazione di pareri o atti che non abbiano inciso causalmente sul contenuto del provvedimento finale e siano stati richiamati soltanto quale ricostruzione storica del procedimento.

Come è indicizzato